Detención administrativa de
solicitantes de asilo:
problematica y propuestas
X CURSO REGIONAL SOBRE DERECHO INTERNACIONAL
DE REFUGIADOS EN AMÉRICA LATINA:
“RETOS CONTEMPORÁNEOS DE LA PROTECCIÓN
INTERNACIONAL EN EL CONTINENTE AMERICANO”
- SEPTIEMBRE 2012 -
1. Detención migratoria
2. Estándares internacionales/regionales
- Directrices ACNUR 2012
3. La situación en nuestra región
- Tendencias preocupantes
4. Tendencias globales
-
Principales Hallazgos Estudio IDC
Alternativas a la Detención
I. Detención Administrativa Migratoria
• Detención administrativa: arresto y privación de la libertad por parte del
Estado a una persona, de manera cautelar y sin juicio. - Por razones de
violación de una norma migratoria.
– Carácter cautelar/preventivo; sin juicio; con miras al futuro.
– Se detienen a las personas migrantes/solicitantes de asilo que no cuentan con
la autorización adecuada para entrar o estar en el país, mientras se determina
su situación o se ejecuta el procedimiento.
– Entrada sin autorización no es delito, por lo que no se puede procesar
penalmente a estas personas.
– Paso intermedio hasta la deportación del país o obtener la legal estancia.
• Representa conflicto entre principios de libertad individual y la soberanía
territorial del Estado. (Justificación de seguridad nacional)
• Cf: Incarcelamiento penal con objetivo punitivo por haber cometido un
delito: aplica después de jucio, con representación legal y revisión judicial,
y sentencia.
IMMIGRATION DETENTION
Definición de “detención”
“…la privacion de la libertad o el confinamiento
dentro de un sitio estrechamente delimitado o
restringido, donde no se le permite a un solicitante
de asilo abandonar esa area si así desea,
incluyendo pero no limitado a prisiones o
instalaciones de detención construidas para ese
propósito, centros de recepción cerradas o de
resguardo.
“the deprivation of liberty or confinement in
a closed space which an asylum seeker is not
permitted to leave at will, including, though
not limited to, prisons or purpose-built
detention, closed reception or holding
centres or facilities.”
UNHCR’s Guidelines on the Applicable Criteria and Standards
relating to the Detention of Asylum-Seekers
and Alternatives to Detention; septiembre 2012
Detención migratoria
Porque detener?
Como se usa?
Justificación tradicional de soberanía:
Los estados tienen el derecho de autorizar
la entrada a su territorio, y por ende
necesitan asegurar la presencia de
personas durante el procedimiento
migratorio, resolución de su caso, o la
ejecucion de un orden de deportacion.
Etapas de la detención
• Detención pre-admisión (ej.
fronteras y aeropuertos)
•
•
•
•
•
•
•
Prevenir la migración irregular
Limitar la entrada no autorizada
Para procesar solicitudes de asilo
Para sanccionar la irregularidad (razones
punitivas)
Para sacar a una persona del territorio
Verificaciones de identidad y seguridad
Riesgo de huida/sustracción o
incumplimiento con comparecencia
• Detención durante
procedimiento de
determinación
(asilo/estatus migratorio)
• Detención pre-deportación
IMMIGRATION DETENTION
¿Quién esta sujeto a la detención migratoria?ion?
• Refugiados y solicitantes de asilo
•
•
•
•
Medida indeseable que
afecta en particular a
grupos vulnerables
No ciudadanos que entran al país
o se encuentran en la comunidad
sin documentación válida
•
•
•
•
•
•
•
Refugiados que todavia no han solicitado la
condición
Solicitantes que estan en espera de la
determinación
Migrantes indocumentados o en condición
irregular
Apátridas
Víctimas de trata de personas
Refugiados reconocidos por ACNUR bajo
mandato
Migrantes sin permiso de trabajo
Dependientes
Personas en espera de la
deportación
•
•
•
•
Migrantes sin opción de regularización
Personas que se quedan después de la
expiración de su visa y que no han salido
de manera voluntaria
No-ciudadanos que han terminado una
sentencia de prisión
Solicitantes de asilo con resolución
negativa
Hombres, mujeres, niños,
niñas, adolescentes, personas
de la tercera edad, personas
con problemas de salud
mental o física, sobrevivientes
de la tortura u otra trauma,
victimas de la trata de
personas u otros delitos.
Documental:
“Vol Special”
”Pero la detención
administrativa es lo más
duro,” dice Claude, el director
de Frambois (centro de
detención en las afueras de
Ginebra) “Para un criminal
sentenciado, cada día es un
paso hacia la libertad, pero
los prisioneros aqui no tienen
ninguna esperanza.”
"Par expérience, la détention
administrative est la plus difficile qu’on
puisse subir. Dans le pénal, on sait
pourquoi on y est. On est d’accord ou pas,
mais il y a une raison et une échéance. On
a pris deux, cinq ou dix ans mais après,
l’ardoise est effacée et on a droit à une
chance de réinsertion. Pour nos détenus,
c’est zéro espoir. On pourrait presque
comparer leur situation à un quartier de
condamnés à mort. Il n'y a aucun espoir de
rémission, ils sont placés là pour quitter la
Suisse de gré ou de force. Pour eux, c'est
l'échec, la fin du voyage. Il n’y a pas
d’échappatoire et ils ne savent pas
combien de temps ils vont devoir rester
ici."
II. Estándares internacionales/regionales
•
Derecho internacional de los derechos humanos establece:
- el DERECHO A LA LIBERTAD y la PROTECCIÓN CONTRA LA DETENCIÓN ARBITRARIA.
Salvaguardas: La privación de la libertad de una persona debe ser:
Necesario en el caso individual
Proporcional a los objetivos del motivo para la detención
No discriminatorio
Medidas menos restrictivas mostradas inadecuada -> ultimo recurso en casos excepcionales
Cf. Uso para mandar un mensaje de control fronterizo.
•
Principio basico de derecho internacional de los refugiados – No detención de solicitantes
•
Protecciones especiales - Grupo vulnerable: Convención Derechos del Niño: (de
conformidad con la ley, medida de último recurso, período más breve posible, tratado de
acuerdo a su edad, separado de adultos, contacto con su familia, revisión judicial)
•
Derecho soberano de los Estados de establecer políticas migratorias y límites de
derechos humanos
Salvaguardas: Motivos establecidos en la ley y procedimientos ajustados a ella, revisión judicial y
reparación.
Directrices del ACNUR 2012 – aplicables a
la detención de solicitantes
-
Presentación oficial 3 de octubre, Ginebra.
Reemplazan directrices de 1999; responden al contexto contemporaneo.
1.
Se debe respetar el derecho a solicitar asilo.
2.
Los derechos a la libertad y seguridad personal y a la libertad de
movimiento aplican a los solicitantes de asilo.
3.
La detención debe ser conforme a y autorizado por la ley.
5.
La detención no debe ser discriminatoria.
Directrices del ACNUR 2012
4. La detención no debe ser arbitraria, y la decisión de detener se debe basar en una
evaluación de las circunstancias particulares del individuo, de acuerdo a lo
siguiente:
Directrice 4.1: La detención es una medida excepcional y solo se puede
justificar para un propósito legitimo
4.1.1 para proteger el órden público
4.1.2 para proteger la salud pública
4.1.3 para proteger la seguridad nacional
4.1.4 – incluye motivos que no justifican la detención…
Directrice 4.2: La detención solo se puede usar cuando se determina
necesario, razonable en la totalidad de las circunstancias, y
proporcional a un prooósito legitimo.
Directrice 4.3: Se requiere considerar alternativas a la detención
Directrices del ACNUR 2012
6. La detención indefinida es arbitraria y se debe establecer por ley limites
máximos de detención
7. Las decisiones de detener o extender la detención deben ser sujetas a
garantias procesales minimas
8. Las condiciones de detención deben ser humanas y dignas.
9. Se debe tomar en cuenta las circunstancias especiales y las necesidades
particulares de los solicitantes
Guideline 9.1 Victimas de trauma o tortura
Guideline 9.2 Niños, niñas y adolescentes
Guideline 9.3 Mujeres
Guideline 9.4 Victimas o potenciales victimas de trata de personas
Guideline 9.5 Solicitantes con discapacidad
Guideline 9.6 Solicitantes de avanzada edad
Guideline 9.7 Solicitantes lesbicos, homosexuales, bisexuales, transgeneros o intersexuales
10. La detención debe ser sujeta a monitoreo e inspeccion independientes.
CIDH: Caso Vélez Loor contra Panamá
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
No debe ser una medida punitiva por una sanción migratoria
Resultado de evaluación de las circunstnacias individuales/alternativas
a la detención
Medida excepcional, proporcional, necesaria y compatible con la CADH.
De lo contrario, la medida restrictiva de la libertad personal sería
arbitraria.
Revisión judicial y debido proceso.
Protección consular y excepción para personas que han solicitado una
medida de protección internacional
Por el menor tiempo posible
Condiciones de detención en centros específicos con personal calificado
y entrenado
No detención obligatoria de migrantes irregulares sin analizar la
situación particular, y el análisis de medidas alternativas
III. La situación en nuestra región
• Muchos países: no detención de solicitantes de asilo (BOL,
PER, CA, VEN, COL etc)
– Excepciones: México, detención en primer instancia,
indefinido
• Centros especiales para migrantes (MEX, EEUU, CAN)
• Liberación de grupos vulnerables (niños, mujeres
embarazadas, mujeres lactantes, ancianos, VoT) en muchos
países.
• Existen Alternativas a la Detención – Documentar y evaluar su
operación
• Oportunidades: nuevas leyes (prohibir detención, garantias,
alternativas)
Tendencias preocupantes
• Creciente uso de la detención migratoria como medida para
disuadir la migración irregular y con fines políticos/seguridad
nacional en el control migratorio.
– Flujos mixtos crecientes; migracion extra regional.
• Uso de distintos términos para referirse a la detención
administrativa migratoria (eufimisticos)
• “Regionalización” de la detención a través de las fronteras –
problema de la detención en país de destino no preferido (transito)
• Países que no detenian estan empezando a detener (instalaciones
ad hoc, condiciones inadecuadas)
• Carácter punitivo, no cautelar para ingreso irregular (MEX, EEUU,
CAN, DR, ECU, PAN, CA)
• Discrepancia entre ley y práctica
• Corrupción
• Aplicación discriminatoria de la detención (extra-continentales,
haitianos, colombianos, cubanos)
Tendencias preocupantes
•
•
•
No evaluación de circunstancias particulares
Falta de alternativas para la detención
Falta de datos sobre personas solicitantes y apátridas detenidas
•
•
•
•
Uso de instalaciones comunes y falta de instalaciones especiales
para migrantes; instalaciones ad hoc
Condiciones de los centros de detención
Falta de acceso a centros de detencion, supervision y monitoreo
Falta de acceso a aeropuertos internacionales
•
Detención y el acceso al asilo
• FOCOS ROJOS: Mexico; Centroamérica; Caribe. ¿países específicos
en Sudamérica?
¿Qué podemos observar?
• Qué tendencias pueden observar?
• En qué circunstancias se usa la detención
migratoria? Qué formas? Qué grupos?
• En qué circunstancias no se usa?
• Cuales son las buenas prácticas/alternativas
existentes?
• Podemos identificar “focos rojos” en la
región?
IV. Tendencias globales
1.
2.
3.
4.
5.
Incremento en la detención migratoria en primera instancia como
herramienta de gestión de flujos y seguridad, en ultimos 10-15 años.
Extendiendo ahora a países que anteriormente no detenían.
Detención migratoria queda menos regulada, supervisada y
monitoreada que la detención penal.
Muchos países aplican politica unificada de detención migratoria:
detienen a migrantes irregulares independientemente de sus
circunstancias individuales (edad, necesidades de protección,
vulnerabilidad).
Incremento en litigio para abusos y detención arbitraria; criticas al
costo financiero y humano; evidencia del impacto en la salud mental
de las personas especialmente niños, niñas y adolescentes.
Reaccion en ultimos 5 años, con reformas a la detención migratoria
muestran un cambio a buscar:
-
6.
7.
maneras de reducir la detencion (evitar para grupos vulnerables; garantias)
desarrollar alternativas
aplicar la detención como ultimo recurso.
En la agenda internacional, se aumenta la atencion a ATD
Varios países con contextos migratorios muy complejos han mostrado
interés en explorar y desarrollar programas pilotos.
Alternativas a la Detención
Definción:
Son todas las normas, política pública o prácticas que hacen
posible el que solicitantes de asilo, refugiados y migrantes
gocen de su libertad personal, pudiendo residir en la
comunidad sujetos a ciertas condiciones o restricciones en su
libertad de movimiento, en tanto se resuelve su situación
migratoria o se ejecuta la repatriación o deportación a su
país.
Algunas alternativas aseguran completa libertad personal y
de movimiento, mientras que otras tienen diferentes
restricciones que podrían incluso llegar a definirse como
detención. Por ende, estan también sujetas a estándares de
derechos humanos.
Coalición Internacional contra la Detención (IDC)
• Orientación limitada disponible de cómo prevenir la detención y explorar
ATD
• Manual IDC “Existen Alternativas”, un primer recurso. Modelo analítico y
conceptual para la Evaluación y Colocación Comunitaria (CAP).
• Estudio IDC “Infancia Cautiva” – modelo consciente con derecho del niño
(CCAP)
• (En proceso) Investigación IDC sobre consideraciones para países de
tránsito (TCAP)
• Identifican mecanismos para prevenir la detención innecesaria y posibles
ATD.
• Enfoque práctico, para responder a las preocupaciones legítimas de los
gobiernos en la gestión de la migración. (ej. Cumplimiento con condiciones
de liberación; comparecencia; resolución puntual de casos; costos;
reducción de violaciones a ddhh).
• Red de organizaciones; Capacitación; Investigación; Asistencia Técnica;
Alianzas; Incidencia; Campañas.
Hallazgos del estudio ATD
•
•
•
•
•
•
•
Menor costo que la detención
Incremento en la tasa de retorno voluntario y salida independiente
Mantener tasas altas de comparecencia
Reducir las detenciones ilegales, el litigio, el hacinamiento y las detenciones
prolongadas
Mejorar la salud y el bienestar de la persona, integración resultante y respeto a las
onligaciones hacia los derechos humanos
Son medidas efectivas para personas altamente vulnerables cuando se
proporciona apoyo básico y soluciones duraderas.
Las personas son menos propensos a sustraerse o incumplir las condiciones
cuando:
–
–
–
–
Se satisfacen necesidades basicas en la comunidad
Han pasado por un proceso justo y eficaz
Han sido informados durante el proceso por medio de asesoria legal
Se provee apoyo legal sobre opciones migratoria, para permanecer legalmente o para
considerar medidas viables para su partida
– Se eliminan riesgos a la detención o deportación
– Existen esperanzas sobre las perspectivas a futuro
¿Qué tipos de ATD existen en la
práctica?
• Las medidas alternativas a la detención alrededor del mundo
que han sido identificadas se pueden clasificar en:
1. Medidas de liberación
2. Modelos comunitarios
3. Liberación condicionada o sujeta a condicionantes.
1. ATD en la práctica: Medidas de Liberación
• Garantías legales/procesales.
• Prohibición de detención
• Orden de liberación
• Registro y documentación
• Revisión judicial
• Periodos legales máximos.
• Liberación de grupos vulnerables.
• Salidas para regularización (tiempo en el país, matrimonio
• Otras medidas administrativas/discrecionales
• Ad hoc
Ejs: - Ley: Venezuela (prohibición; ATD), Peru, Uruguay (no detencion de
solicitantes o NNA), Argentina (ultimo recurso con orden del juez); México
(NNA no deben ser detenidos); M´exico (regularización para victimas);
Nicaragua (garantía de periodo de detención, max 3 meses)
Política/práctica: Brasil (ley da posibilidad de detener pero no se aplica)
2. ATD en la práctica: Modelos Comunitarios
•
•
•
•
•
•
Centros abiertos de recepción
Modelos de alojamiento comunal
Comunidades étnicas/nacionales.
Albergues (varios tipos, apoyo asistencial, con protección especial, etc)
Familia/grupos comunitarios/grupos u organizaciones religiosas/ NGOs.
Programas o modelos de gestión de casos. (asistencia legal,
canalización, apoyo psicosocial)
Ejs: EEUU, Mexico, Belize, Guatemala, Ecuador?
Ejemplos son muy diferentes en cada país.
• Servicios publicos de gobierno – plena responsabilidad (apoyo del
gobierno, bienestar social)
• Alianzas gobierno/sociedad civil (transparencia, rendición de cuentas,
programas institucionalizadas)
• Programas independientes de ONGs/iglesia (evidencia de funcionamiento)
3. ATD en la práctica: Liberación Condicionada
•
•
•
•
•
Acciones individuales - Se requiere de la colaboración y cooperación de la persona como
exhibir documentación de identidad, comparencias periódicas, comparecencias en
seguimiento de procesos en curso (Asilo, apatridia, retorno, regularización) u otras citas.
Monitoreo – Mecanismos más pasivos como comparecencias, registros o direcciones
designadas.
Supervisión– Mecanismos más activos como interacción y evaluación de casos individuales;
garantes y custodiantes.
Resolución intensiva de casos – Implica coordinacion y gestión de casos para casos
complejos; incluye programas de retorno con apoyo legal y social.
Consecuencias ante el incumplimiento– como fianzas, garantías y otros acuerdos.
Ejs. - Costa Rica (reportar a autoridades; fianza; custodia)
- Chile (reportar a estacion de policia)
- Panama (estatus temporal y multa)
Modelo de Evaluación y Colocación Comunitaria
(Community Assessment and Placement Model, CAP)
El Modelo CAP
Proceso de toma de decisiones
Presumir que
la detencion
No es
necessaria
Examinar y
Evaluar
el caso
individual
No detencion
Alojamiento abierto
detenction
Evaluar el
Entorno
comunitario
Aplicar
Condiciones
en la
communidad,
si es
necesario
Liberacion
Condicional
Alternativas a la
Opciones de reubicacion
Detener solo
Como ultimo
recurso,
en casos
excepionales
Detencion
Ultimo recurso
con revision
26
Paso 1. Presumir que la detención no es necesaria
• Asegurar que existen políticas publicas y marcos normativos en
que se establece la presunción contra la detención y que ésta es
el ultimo recurso.
• Marco legal que incluye alternativas.
Por ejemplo, en relación con:
• Grupos vulnerables que no deben de ser detenidos.
• Uso de la detención como ultimo recurso y limitaciones a la detención en la
ley.
• Procedimientos que obligan a evaluar, explorar e implementar alternativas a
la libertad como primera opción.
Paso 2. Examinar y Evaluar cada caso individual
– Entendimiento de la población sujeta a detención. Herramienta de
evaluación de riesgos.
– Los países estan más capacitados para hacer decisiones
informados sobre la necesidad de detener, no detener o la
posibilidad de dar libertad condicional, así como de las
circunstancias bajo las cuales es procedente.
– Elementos:
•
•
•
•
•
•
•
•
Obligaciones legales.
Identidad
Sanidad
Seguridad
Factores individuales del caso
Necesidades de asistencia médica u otra.
Vulnerabilidades
Lazos con la comunidad
Paso 3. Evaluar el entorno comunitario
• Evaluación del contexto y las capacidades en
la comunidad para determinar factores de
apoyo, de tal manera que la persona
permanezca involucrada en
procedimiento/cumpla con las condiciones de
su libertad.
• Elementos:
•
•
•
•
Capacidad para satisfacer necesidades básicas.
Asesoria legal e interpretación.
Documentación que permita la estancia.
Gestión de casos.
- Modelo de Gestión de Casos • Una forma de trabajar con refugiados, migrantes
y solicitantes de asilo en la comunidad.
• Centrada en la atención de necesidades
inmediatas, sociales y psicologicas, así como en
los asuntos migratorios
• Preparar, apoyar y empoderar a las personas a lo
largo de sus procedimientos migratorios.
• La colaboración entre la sociedad civil y
el gobierno es fundamental.
Paso 4. Aplicar condiciones en la comunidad, si es
necesario
• Libertad en la comunidad con condiciones
adicionales para mitigar las inquietuds que se
hayan identificado.
• Elementos:
–
–
–
–
–
Compromiso de la persona
Monitoreo
Supervisión
Resolucion intensiva de casos
Consecuencias negativas ante el incumplimiento
Paso 5. Ultimo recurso en casos excepcionales
• Si las condiciones demuestran ser inadecuadas en
un caso particular, la detención (conforme a
estándares internacionales, incluyendo la revisión
judicial y la duración limitada) puede ser el ultimo
recurso.
• Elementos:
– Reconoce interés legítimo del Estado
– Por ley
– Con revisión judicial
Desarrollo de ATD e implementación práctica
•
•
•
•
•
•
Reformas legislativas
Desarrollo de politicas
Desarrollo de programas y pilotos
Investigación
Alianzas y grupos de trabajo
Intercambio de experiencias
Pasos clave:
• Presumir que la detención no es necesaria
• Analisar el sistema actual
• Evaluar la poblacion detenida (individual)
• Explorar opciones en la comunidad
• Aplicar condiciones si se requiere
• Pilotear, desarrollar y extender las alternativas en ley y política
33
Desarrollo de ATD e implementación práctica
• EEUU: Reforma del sistema de detención, incluyendo un grupo de trabajo,
herramienta de evaluación de riesgos, exploración de gestión de casos y
pilotos para grupos vulnerables. (US Department of Homeland
Security/NGO Working Group)
• Australia – Community Care Pilot: Modelo de temprana intervención, de
apoyo para bienestar social, asesoria legal y atención psicosocial basada
en la comunidad. Apoya a solicitantes y migrantes irregulares para estar
mejor preparados en caso de recibir visa o requieren retornar.
(1,000 personas en 2 años. De los denegados, más de 60% retorno voluntario;
menos de 3% abandonaron. Cuesta 69% menos que detención; mejoras
en bienestar de solicitantes.)
** Colaboración positiva entre gobierno y sector comunitario.
• Argentina: desarrollo de legislación de garantias procesales, ultimo
recurso con orden judicial.
• Mexico y Japon – Primeros casos de aplicación del modelo CAP para
explorar sistema existente y oportunidades para desarrollar alternativas.
Elementos clave de modelos piloto
• Identificar una población meta para probar las alternatvias a la
detención
• Interés compartida de los actores clave de ver el exito del piloto
• Identificar indicadores de desempeño: ej. Costos, cumplimiento y
bienestar.
• Colaboración de todos los actores involucrados para desarollar,
implementar y monitorear
• Asegurar investigación contínua y evaluación independiente
• Asegurar los elementos esenciales: intervención temprana; explorar
todas las opciones; gestión/atención de casos; recepción y apoyo
legal.
Campaña - ¡ALTO a la Detención de
Niños Migrantes!
•
Campaña global 2012-2013
– Mexico, EEUU noviembre
– Invisible Picture Show
– Alza la voz – grabar mensaje de apoyo
•
•
Presentación ante el Comité de los Derechos del Niño: Día de la Discusión General
sobre Los derechos de los niños en el contexto de migración internacional - 28 de
septiembre del 2012
Captured Childhood (Infancia Cautiva): experiencias de detención; modelo para
tratar a este grupo; buenas prácticas; fortalecer sistemas de protección a la
infancia.
– Motivos: revisiones de salud y seguridad; verificar identidad; facilitar deportación
– El modelo se basa primeramente en reconocer tres principios fundamentales:
• Los niños migrantes indocumentados son, ante todo, niños;
• Los intereses de los niños deberán ser un factor primordial cuando se trate de
tomar cualquier acción relacionada con el niño y su familia;
• La libertad del niño es un derecho humano fundamental.
Más información
• Vol Special (2011) Fernand Melgar www.volspecial.ch
• 1000 voices (2009) Tim Hawkins
• Invisible Picture Show (Tim Hawkins - en producción apoyar en Pozible)
• Documento ACNUR 2011 (Back to Basics, Alice
Edwards)
• Directrices ACNUR 2012
• Manual IDC, Existen Alternativas 2011
www.idcoalition.org/cap
• Docto de Política IDC, Infancia Cautiva 2012
www.idcoalition.org/ccap
Contacto y seguimiento:
• IDC Americas - Coordinación regional, México, D.F.:
– Gisele Bonnici [email protected]
• International Detention Coalition:
– www.idcoalition.org
– Twitter: @idcmonitor
– Facebook: Put a CAP on immigration detention
• Campaña:
– www.endchilddetention.org
– Twitter: @childdetention
– Facebook: End immigration detention of children
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