Protección social y programas de
trasferencias condicionadas
en América Latina y el Caribe
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Escuela de verano sobre economías latinoamericanas
Santiago de Chile, 21 de agosto de 2014
Índice
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Tendencias de la pobreza y la desigualdad en América
Latina y el Caribe
Política social, protección social y enfoque de derechos
Panorama de los programas de transferencias
condicionadas (PTC)
Impactos de los PTC
De la innovación a la consolidación: los diferentes tipos de
PTC
Principales desafíos de los PTC
Protección social no contributiva y empleo: ¿Círculo vicioso
ó virtuoso?
1. Tendencias de la pobreza y
la desigualdad
Crisis y recuperación económica y social
AMÉRICA LATINA (19 PAÍSES): EVOLUCIÓN DEL PIB PER CÁPITA Y DE LA INCIDENCIA DE LA POBREZA,
1980 - 2008
5000
50
48.3
4800
48
4597
45.7
4600
46
44
42.5
4200
42.0
42
40.5
4000
40
39.8
Recuperación en el nivel de pobreza:
25 años
3800
38
3886
36.3
3600
3620
Recuperación del PIB per cápita:
14 años
3400
3746
36
3650
34.1
34
33.2
3432
3321
3200
32
PIB per cápita
2010
30
2008
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
2006
Pobreza
3000
2004
PIB per cápita
43.5
43.3
4400
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras oficiales de los países y estimaciones a partir de encuestas de
hogares.
Incidencia de la pobreza
44.3
Evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2013
AMÉRICA LATINA: PORCENTAJES DE PERSONAS POBRES E
INDIGENTES
AMÉRICA LATINA: MILLONES DE PERSONAS POBRES E INDIGENTES
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2013
Evolución de la desigualdad, 2002-2012
AMÉRICA LATINA: VARIACIÓN ANUAL DEL COEFICIENTE DE GINI
(en porcentajes)
Gini:
0,380
0,472
0,437 0,475 0,444 0,517
Fuente: CEPAL, Panorama social de América Latina, 2013
0,449 0,536 0,567
0,492
0,516
0,405 0,531 0,546
0,504
2. Política social, protección
social y enfoque de derechos
Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
Políticas sociales en
los ochenta y noventa
Nuevas tendencias
• Ajustes fiscales con
• Ampliación de la inversión
reducción de la inversión
social y criterios contrasocial
cíclicos
• Papel central del
mercado en la
asignación de bienes
y servicios
• Rol regulador del Estado con
el objeto de dirimir asimetrías
del mercado
• Transferencias sociales
basadas en criterios de
emergencia
• Políticas integrales para la
reducción de la pobreza:
expansión de los activos y las
capacidades
Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
Políticas sociales en
los ochenta y noventa
Nuevas tendencias
• Enfoque exclusivo en los • Enfoque en actores
actores productivos
productivos, territoriales, de
género, de etnia
• Protección social
centrada en el trabajo
(hombre-jefe de hogar)
• Protección social en un
mundo laboral restringido: del
plano contributivo al solidario
• Mecanismos informales:
clientelismo y
prebendalismo
• Hacia un pacto social basado
en derechos sociales
El gasto público social en América Latina ha
aumentado su participación en el gasto
público total y en el PIB
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE
DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1992-1993 A 2010-2011
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina 2013
Heterogeneidad en los niveles de inversión
social
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10
(en dólares de 2005)
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
La protección social, sus funciones y el
conjunto de la política social
FORTALECE
CAPACIDAD DE
RESPUESTA
1. PROTEGE Y
ASEGURA
INGRESO
Sistema de
protección
social
3. FOMENTA EL
TRABAJO
DECENTE
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Políticas
de
promoción
social
FORTALECE Y
FOMENTA
FORMACIÓN DE
ACTIVOS
2. IDENTIFICA
DEMANDA Y
GARANTIZA
ACCESO
Políticas
sectoriales
(salud,
educación,
etc.)
Los componentes de un sistema de protección
social
PROTECCIÓN SOCIAL
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
CONTRIBUTIVA
(SEGURIDAD)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (educación,
salud, cuidado, vivienda)
• Regímenes de pensiones
contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)
• Seguros de salud
• Seguros de desempleo
• Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
REGULACIÓN DEL
MERCADO
LABORAL
Normativa y supervisión
de estándares laborales
orientados a fomentar y
proteger el trabajo
decente: formalización de
los contratos, negociación
colectiva, seguridad en el
trabajo, salarios mínimos,
eliminación del trabajo
infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
El Estado juega un papel fundamental en la
provisión de protección social
LOS PROVEEDORES DE BIENESTAR Y PROTECCIÓN SOCIAL
Estado
Familias
Mercado
Organizaciones sociales y comunitarias
Fuente: Cecchini
y Martínez,
2011
Fuente:
elaboración
propia.
Protección social: un concepto en evolución
La protection social en cuatro períodos de la política social
1. Comienzos siglo XIX
Modelo de
desarrollo
Liberal primario
Asistencia como
caridad; políticas
sectoriales
Primeros
ejemplos de
seguridad social del
Protección
sector
formal como
urbano
seguridad social
asociada
al mercado
Asistencia
como
de trabajo
formal.
caridad
Principales
características
de la
protección y
promoción
social
Asistencialismo
Comienzan
políticas
sectoriales de
educación y salud
Escasa regulación
del Estado
2. Crisis 1929
Sustitución de
importaciones
Disciplina y
austeridad fiscal
Asistencia como
Seguridad
social del
caridad; políticas
sectorsectoriales
formal urbano
Protección como
Asistencia:
seguridadsubsidios
social
al consumo
de
asociada
al mercado
alimentos
y
de trabajo formal.
combustibles
Seguridad
social
con
Asistencia
como
fondos
de
caridad; políticas
capitalización
sectoriales
individual
Protección como
Asistencia:
seguridad social
focalización en los
asociada al mercado
pobres, Fondos de
de trabajo formal.
Inversión Social
Centralismo y
Asistencialismo
crecimiento de los
sectores de salud y
educación
Orientación a la
Asistencialismo
demanda,
descentralización,
externalización de
servicios sociales
Estado proveedor
Protección basada
en el empleo formal
Fuente: Cecchini y Martínez (2011)
3. Crisis deuda
Estado subsidiariomitigador
Protección frente a
situaciones de
emergencia
4. Siglo XXI
Competitividad
sistémica
Asistencia: romper la
Asistencia
como
transmisión
caridad;
políticas
intergeneracional de
sectoriales
la pobreza
Protección
como
Estado
subsidiarioseguridad
social
promotor
asociada al mercado
de trabajo formal.
Protección como
asistencia y acceso
a la promoción
Asistencialismo
Sistemas de
protección social
sobre mínimos
incrementales
Estado garante
Protección como
garantía ciudadana
La protección social como un derecho
• Avances en reconocimiento legal y constitucional
de los derechos sociales
• Ej. constitución de Brasil (1988) y Colombia (1991)
• Discurso y enfoque de derechos
• Pero esto no se ha traducido necesariamente en
expresión formal de garantías sociales en la
protección social
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Enfoque de derechos y garantías
sociales en América Latina
País
Reconocimiento
constitucional de
derechos sociales
Sí
Enfoque de derechos en
protección social
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Brasil
Chile
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Colombia
Costa Rica
Sí
Sí
Sí
Sí
Sí
Cuba
Sí
Sí
Ecuador
Sí
Sí
El Salvador
Sí
Sí
Argentina
Guatemala
Sí
Sí
Haití
Sí
Honduras
Sí
México
Sí
Nicaragua
Sí
Garantías explícitas
Sí
Sí
Panamá
Paraguay
Sí
Sí
Perú
Sí
Sí
Rep. Dominicana
Sí
Uruguay
Sí
Sí
Venezuela (Rep. Bolivariana de)
Sí
Sí
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Cecchini y Martínez, 2011 y de la revisión de las Constituciones y los planes oficiales de desarrollo social.
¿Qué es el enfoque de derechos?
Algunos elementos esenciales del enfoque de
DD.HH:
• Igualdad y no discriminación
• Progresividad y no retroceso
• Uso de los máximos recursos disponibles
• Integralidad
• Institucionalidad
• Participación
• Transparencia y acceso a la información
• Rendición de cuentas
Grandes debates de política social y el
enfoque de derechos
• Focalizar vs. universalizar
– Focalización como instrumento
– Universalización es el fin
• Condicionar o no condicionar
– Evitar sanciones punitivas
3. Panorama de los
programas de transferencias
condicionadas (PTC)
Los PTC forman parte de la protección social no
contributiva
• Protección social no contributiva: conjunto de
programas de transferencias y subsidios públicos,
financiados mediante impuestos a los ingresos
generales bajo el principio de solidaridad
• No se relaciona con la existencia de
contribuciones previas
• Dirigida generalmente a quienes viven en
extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad.
Puede ser también de corte universal
• Su objetivo es cubrir las necesidades básicas,
proveyendo ingresos mínimos o deteniendo la
caída de ingresos
Los programas de transferencias condicionadas
(PTC) en América Latina y el Caribe
• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y
aumentar el capital humano
• Nacen a mediados de los años noventa (Brasil,
México) y se difunden en la década sucesiva
• Diseño básico común
– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación,
salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de
salud)
– Focalización geográfica y comprobación de medios
– Papel central de las mujeres
Los actuales programas de transferencias condicionadas
(PTC) en América Latina y el Caribe
País
Programa
Año inicio
Argentina
Asignación Universal por Hijo para Protección Social
2009-
Belice
Boost
2011-
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla
Brasil
Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
Chile
Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar
2002- / 2011-
Colombia
Familias en Acción / Red Unidos
2001- / 2007-
Costa Rica
Avancemos
2006-
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
1998-
El Salvador
Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005-
Guatemala
Mi Bono Seguro
2012-
Haití
Ti Manman Cherie
2012-
Honduras
Bono 10.000
2010-
Jamaica
Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002-
México
Oportunidades (ex Progresa)
1997-
Panamá
Red de Oportunidades
2006-
Paraguay
Tekoporâ / Abrazo
2005-
Perú
Juntos
2005-
República Dominicana
Progresando con Solidaridad (incorpora Solidaridad y Progresando)
2014-
Trinidad y Tobago
Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006-
Uruguay
Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria
2006- / 20092003-
2008- / 2006-
El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
Cobertura de los PTC, 2000-2012
Inversión en los PTC, 2000-2011
(en porcentaje de la población total)
(en porcentaje del PIB)
25.0
19.0
20.0
21.1
20.2
19.5
16.5
0.38 0.36
0.4
0.3
0.26
13.5
15.0
0.29
0.21
0.2
10.0
5.7
5.0
0.1
0.06
0.0
0.0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
2000 2005 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
Cobertura de los principales PTC (1998-2013)
BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS
CONDICIONADAS
(En millones de familias)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias
(cerca de 127 millones de personas) en América
Latina y el Caribe
50
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES):
BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),
ALREDEDOR DE 2012
(En porcentaje de la población total)
45
43.1
40
35
30
28.5
25
27.7
27.2
Promedio América Latina y el
Caribe: 21,1
24.6
20
21.5
20.2
17.7
15
10
11.6
11.4
9.9
8.6
5
8.5
6.7
4.8
4.1
3.7
3.1
2.7
2.7
0
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
En varios países el número de beneficiarios de los PTC
supera al número de personas indigentes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD
(PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
Porcentaje de la población indigente
Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre
100.0
90.0
Porcentaje de la población pobre
89.0
84.6
84.6
81.0
80.0
70.5
70.0
62.8
60.0
60.6
56.5
52.2
51.7
50.0
46.4
39.5
40.0
50.7
46.3
39.7
38.7
32.4
30.0
25.2
21.2
17.4
20.0
17.1
13.9
...
10.0
0.0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
El gasto en PTC varía mucho entre países
1.40
1.20
1.17
1.00
0.29
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
0.88
0.80
0.60
0.52
0.51
0.47
0.45
0.40
0.40
0.39
0.39
Promedio
ponderado: 0,38
0.36
0.33
0.32
0.24
0.20
0.22
0.20
0.19
0.14
0.11
0.02
0.00
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
4. Impactos de los PTC
Los PTC constituyen una de las inversiones sociales
con mayor efecto redistributivo (análisis estático)
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS
DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,
1997-2008a
(En porcentajes)
100
100
90
90
Educación
70
80
Porcentaje acumulado de gasto
Porcentaje acumulado de gasto
80
Oportunidades
(México, 2008)
Salud
60
Gasto público social b/
50
40
Seguridad
social
30
20
Familias en
Acción
(Colombia, 2008)
Chile Solidario
(Chile, 2006)
70
60
Total asistencia
social
50
40
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
30
20
Ingreso
primario
Ingreso
primario
10
10
0
0
0
20
40
60
80
100
0
Porcentaje acumulado de población
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de población
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a
Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
b
Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
El impacto de los PTC (1)
• Alivio más que superación de la pobreza
– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad
(buena focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la
cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina,
Brasil, Ecuador, México)
Fuente: CEPAL-OIT (2014); Cecchini y Madariaga (2011).
Montos de las transferencias en relación con
líneas pobreza y déficit ingresos
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares
6
% línea
indigencia
% línea
pobreza
% déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
11
12
5
7
28
31
14
17
Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares
16
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
% línea
indigencia
% línea pobreza
% déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
29
35
15
20
81
98
40
53
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit
agregado anual de recursos de la población indigente
respecto a la línea de indigencia
1154.4
140
188.3
187.2
137.9
137.8 Promedio simple países
desarrollo humano alto:
120,7%
120
100
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES):
GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO
ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
92.5
80
59.8
60
44.2
46.1
40
Promedio simple países
desarrollo humano
medio: 12,9%
21.9
20
11.8
11.8
4.5
0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
2.9
El impacto de los PTC (2)
• Reducción de la desigualdad
– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile
• Aumento consumo alimentos y compra vestuario
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre indicadores intermedios de capital
humano (matrícula y asistencia escolar, controles
médicos)
– Especialmente para las familias más pobres y en países donde
las barreras de acceso son más altas
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y
sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
– ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
¿Cree Ud. que quienes reciben planes deberían hacer algo
a cambio?
Argentina, 2007
No
NS / NC
Depende
4%
1%
2%
93%
Sí
Fuente: Cruces y Rovner (2008), sobre la base de la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS).
El impacto de los PTC (3)
• Generación de ingresos e inserción laboral
– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral
– Sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los
más comunes
• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y
asistencia escolar
5. De la innovación a la
consolidación: los diferentes
tipos de PTC
Los PTC comparten características
comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México
y Chile) y los programas han sido reapropiados por
cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en
especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Las prestaciones de los PTC van más allá de
las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Talleres
educativos
Acompañam.
familiar
Inserción
laboral
Infraestructura
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1.
Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad
blanda
– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la
transferencia de ingreso
– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se
busca reforzar derechos a educación y salud
2.
Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades;
monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de
comportamiento
3.
Sistemas o redes de coordinación programática con
condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social
– Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 1. Programas de transferencia
de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia
monetaria
Condiciones
Actúa como
suplemento
de un
ingreso
Refuerzan y
protegen el
capital
humano
Cálculo en base a
valor canasta de
alimentos
Monitoreo y
sanciones laxas
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Resultados
esperados
Disminución
pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza
y desigualdad
ingreso
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la
demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia
monetaria
Actúa como
incentivo
Cálculo costo
oportunidad
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Condiciones
Generan
cambio de
comportamiento
Monitoreo y
sanciones fuertes
Resultados
esperados
Desarrollo
humano
Indicadores
intermedios de
salud y educación
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación
programática con condicionalidades
Transferencia
monetaria
Condiciones
Actúa para
cubrir costos
de
vinculación
Corresponsabilidades
negociadas
(compromiso
familiar)
Residual
Acordadas con apoyo
psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Resultados
esperados
Mejoramiento
dimensiones
trabajadas
Índices
multidimensionales
de pobreza
6. Principales desafíos de los
PTC
Mantener objetivos claros e integrar los PTC
en los sistemas de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas,
delimitando competencias y responsabilidades
• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de
protección social
• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social
• Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la
protección social
Desafíos institucionales de los PTC
• Complejas coordinaciones institucionales
– Los PTC dependen de lo que hagan otros sectores sociales, pero hay
fragmentación en diversas instituciones; es necesaria coordinación entre
sectores y distintos niveles territoriales
• Disponibilidad de oferta de servicios sociales
– PTC son incentivo a la demanda, suponiendo que hay oferta; en pocos
casos, hay incentivos a la oferta
• Riesgos de clientelismo y corrupción
– Estudios denuncias en programa Jefes y Jefas de Argentina entre 2002
y 2007 (Gruenberg y Pereyra Iraola 2009) y Oportunidades de México
entre 2005 y 2009 (Hevia y Gruenberg, 2010) muestran existencia de
abusos de poder
– Denunciados: coordinadores del plan, empleados municipales, personal
de la salud, vocales, bancarios pagadores, políticos
– Maltrato, solicitaciones de dinero, trabajo en empresa, trabajo
domestico, acoso sexual, participación en manifestaciones políticas
Factores institucionales que favorecen la
sostenibilidad y efectividad de los programas
• Política de Estado y financiamiento propio
• Marcos legales e institucionales claros y específico
• Sinergias entre apoyos políticos, capacidades técnicas y
disponibilidad de recursos
• Mecanismos de rendición de cuentas y participación
ciudadana
– Auditorías, evaluaciones externas, contraloría social, sistemas de
quejas y denuncias
• Transparencia registros beneficiarios
– Cautelar datos privados
Desafíos operacionales de los PTC
• Focalización y registro de beneficiarios
– Riesgo tensiones en las comunidades entre beneficiarios y no
beneficiarios
– En áreas de elevada pobreza, la focalización geográfica podría ser
suficiente
– Es necesario un registro dinámico porque la pobreza no es estática
– Considerar limitaciones sistemas estadísticos nacionales
• Control de condicionalidades
– Uno de los aspectos más demandantes de los PTC en comparación
con otros programas sociales; importante cantidad de recursos para
las actividades monitoreo de condicionalidades
• Reglas de salida
– Los PTC prevén que salgan del programa los que no están
cumpliendo las condiciones y/o los que llegaron al plazo máximo de
vinculación establecido
– Estas reglas generalmente no son acompañadas por estrategias
sustentables de graduación
Desafíos desde la perspectiva de género
• Si bien en relación con los PTC se ha notado un cierto
empoderamiento de las mujeres (control recursos monetarios,
incremento autoestima y posición en las comunidades), es
escasa la consideración de las estrategias de conciliación
• Faltan políticas complementarias que permitan a las mujeres
conciliar la carga de cuidado de niños, ancianos y enfermos en
el hogar con la participación en los programas de inclusión
económica
• Es necesario cambiar los paradigmas de género y no
reforzar los tradicionales roles de género según los cuales es la
mujer la única persona responsable del cuidado de los niños al
interior de la familia
Desafíos para la participación local
• Los PTC son centralizados administrativamente y por
diseño ofrecen escasas oportunidades de participación
(Adato y Hoddinott, 2007)
• ¿Las comunidades pueden jugar un papel en la
selección de los beneficiarios de los PTC?
– Esto podría aumentar la aceptación de los programas, ya que
frecuentemente los mecanismos de focalización no son transparentes
– Asambleas en Perú (Juntos) y México (Oportunidades), Consejos
sociales en Brasil (Bolsa Família)
• ¿Puede la participación comunitaria reducir los errores
de inclusión y exclusión de los PTC?
– No necesariamente, ya que la participación en las asambleas es
voluntaria y no toda la comunidad es representada -> los
participantes podrían no saber quién es más necesitado y puede
haber injerencia por parte de poderes locales (Cohen y Franco, 2006)
Claves para que los PTC contribuyan a la
reducción de la pobreza
•
•
•
Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y
acuerdos nacionales de largo plazo
Política social: visión integral, coordinación, gestión
basada en los resultados (enfoque en los impactos),
énfasis en la oferta de calidad
Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política
social y condiciones del país
–
•
Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y
características de la pobreza
Economía: crecimiento y productividad, con generación de
empleo
7. Protección social no
contributiva y empleo:
¿Círculo vicioso ó virtuoso?
Protección social no contributiva y empleo:
¿círculo vicioso?
•
•
•
Riesgos incentivos perversos protección social no
contributiva, que afectarían la productividad, el crecimiento
y el empleo
Transferencias monetarias crearían dependencia en vez
de fomentar el esfuerzo individual (desincentivo a la oferta
de trabajo)
Los programas sociales generarían “subsidios” al sector
informal para evitar los ahorros obligatorios de la
seguridad social (incentivo a buscar empleos de baja
productividad)
Protección social no contributiva y empleo:
¿o círculo virtuoso?
•
Los montos de las transferencias son limitados, por lo que las
familias deben salir de la pobreza por su propio esfuerzo
•
•
En las evaluaciones no se aprecian impactos negativos sobre la
oferta laboral (Brasil, Chile, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay)
•
•
Existen sinergias positivas entre transferencias y empleabilidad familias que
las reciben: aumentos salariales y mayor proporción personas que buscan
empleo
Riesgo de incentivos a la informalidad está sobre dimensionado
•
•
•
En 2009, los montos máximos de las transferencias de los PTC eran 39,9%
(áreas urbanas) y al 53,4% (áreas rurales) del déficit mensual de recursos
de la población pobre
Mayoría de los programas no son destinados a adultos en edad de
trabajar ni focalizan por condición laboral
Pero el diseño de los programa puede desincentivar la formalización
Inversión social no es necesariamente improductiva y
autoempleo no es voluntario
La protección social no contributiva formulada desde un
enfoque de derechos puede generar un círculo virtuoso
Transferencias
monetarias
“Efecto
multiplicador”
en economías
locales
Inversiones
productivas
Niveles
mínimos de
subsistencia
garantizados
Recursos para
cubrir costos
inserción
laboral y
mejorar
negociación
salarial
Portal de protección social
http://dds.cepal.org/proteccionsocial/
Base de datos de programas de protección
social no contributiva
http://dds.cepal.org/bpsnc/
Descargar

Protección social - Comisión Económica para América Latina y el