EL ESTADO Y EL DESARROLLO DE LA
INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL DEBATES Y PROPUESTAS
María Balarin y Martín Benavides
Tres grandes temas:
I. Los principales debates conceptuales que están detrás de
la definición de la institucionalidad intercultural
II. Los retos de la coordinación intersectorial y entre niveles
de gobierno
III. Algunos de los retos puntuales que enfrenta la gestión
de las políticas de interculturalidad
Fuente: estudio sobre institucionalidad intercultural
basado en literatura y evidencia internacional y
entrevistas con altos funcionarios de los distintos
sectores del gobierno (MINJU; RREE; MinProduce; MIDIS;
MINEDU; MINSA; MINTRA; MINAM; MEM; MEF; PCM;
MINCULT; Defensoría)
EJES DE LA INSTITUCIONALIDAD
INTERCULTURAL EN AMÉRICA LATINA
• Transversalización:
– Creación de espacios institucionales, instancias y
procedimientos de coordinación intersectorial.
– Especialización de las instituciones públicas
• Participación: a través de mecanismos de representación,
consulta, etc.
LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL EN EL
PERÚ
Antecedentes y configuración actual
• Del asimilacionismo a la interculturalidad.
• Importancia del Convenio 169 de la OIT.
• Alta discontinuidad en la rectoría (del MINTRA, al MINCULT,
pasando por Agricultura, Promudeh, PCM), causada por:
–Falta de peso político de la interculturalidad en la agenda
nacional.
–Difusa definición de lineamientos y roles
• Variada participación sectorial con algunos sectores asumiendo
el liderazgo (Educación, Salud)
• Fortalecimiento de la rectoría con el VM de Interculturalidad.
I. DEBATES CONCEPTUALES QUE ESTÁN A LA BASE
DE LA INSTITUCIONALIDAD INTERCULTURAL
1. Concepciones y definiciones de lo que es o debería ser un
Estado intercultural.
2. Concepciones acerca de qué es y cómo definir la identidad de
los pueblos indígenas.
3. Debates y perspectivas en torno a los límites entre las
políticas de reconocimiento y redistribución.
1. El Estado intercultural - Debates
• De un ideal de Estado-nación moderno con pretensiones
universalistas de orientación liberal a estados que
reconocen la diferencia y promueven la inclusión a partir de
la diversidad.
• Tensión importante entre el reconocimiento de la diversidad
y la búsqueda de la igualdad.
1. El Estado intercultural - Perspectivas de los
funcionarios
• De las perspectivas
instrumentalistas – “conocer para
convencer” (o asimilar) a las
poblaciones indígenas a las más
transformativas: “la
interculturalidad es algo atañe a
toda la ciudadanía”.
• División de perspectivas según
tipo de gestión (de recursos
naturales, inversión / de políticas
sociales).
“Tenemos ahorita todo un tema con la
carretera que van a hacer con el tema
del Purús. Entonces ahí van a haber
comunidades nativas que van a ser
afectadas (…). Habría que hacerles
entender cuáles son los beneficios,
habría que explicarles a estas personas
qué tipo de beneficios se van a dar y
que no se de lo que se ha venido
dando. Que cuando uno quiere
negociar con pueblos nativos terminas
dando pues, otro tipo de cosas y al
final terminas degenerando un poco el
medio para que tú puedas lograr un
consenso. El tema es cómo yo
desarrollo una estrategia que me
permita entender los beneficios”.
1. El Estado intercultural- Dilemas que enfrenta
la actual rectoría
• Cómo definir una institucionalidad intercultural que vaya
más allá de cuestiones cosméticas y que plantee una real
democratización del Estado.
• Dónde poner los límites entre políticas que favorecen la
igualdad y aquéllas que fomentan el respeto a la diversidad.
• Cómo administrar esa democratización y dónde establecer
los límites entre ésta, el derecho de los pueblos a la
autodeterminación y la soberanía Estatal.
ENTRE UNA INTERCULTURALIDAD ADMINISTRADA Y UNA
INTERCULTURALIDAD TRANSFORMATIVA
2. Identidad – Perspectivas de los funcionarios
• Entre el esencialismo y concepciones de la
identidad como fenómeno dinámico y
relacional.
• Necesidad de contar con definiciones
operacionalizables que permitan el
desarrollo de políticas.
• Evitando:
– Definiciones muy abiertas que generen
una “renta de identidad”
– Definiciones muy cerradas que
esencialicen y excluyan.
“Yo creo que ese es el
próximo conflicto, es
decir los pueblos
indígenas nuevos que
van a aparecer de la
nada, eso van a ser los
conflictos. Pero bueno el
Estado no va tener otra
que poner una raya.
Porque claro, es como si,
dijéramos, “ah ya en tal
zona vive un pueblo
indígena inca”.
2. Identidad – Dilemas que enfrenta la actual
rectoría
• Definir la identidad indígena para poder operacionalizarla y
generar políticas públicas / evitar que se esencialice la
identidad de los pueblos indígenas.
• Desarrollar una institucionalidad que favorezca a los pueblos
indígenas, asumiendo a la vez que las identidades de estos
pueblos son dinámicas y flexibles.
• Favorecer a las poblaciones indígenas históricamente
excluidas, evitando que las políticas de interculturalidad
generen una ‘renta de identidad’ y un aprovechamiento
negativo de los nuevos marcos normativos.
3. Reconocimiento y redistribución – Debates y
perspectivas de los funcionarios
• El reconocimiento sin redistribución
puede llevar a una interculturalidad
superficial.
• Definir los límites de la redistribución
es un proceso complejo cuando toca
temas de territorio y control de los
recursos estratégicos.
• Tensión entre soberanía y
autodeterminación.
• Es necesario mejorar llegada del
Estado y definir relación entre cultura
y territorio.
“(…) para efectos mismos de lo que
es identificar un pueblo nativo, no
solamente basta con el tema de la
autodeterminación sino el tema del
territorio, que yo creo que es lo más
importante. Y para ello hay que
establecer cuál es el nivel de
relación que existe entre el territorio
y estas personas [indígenas]. No
hay, ningún parámetro, técnico, o
legal que determine esa situación o
condición. (...), Uno de éstos puede
ser las comunidades nativas (…)
Pero otra cosa es cuando haces un
conflicto en el uso y vienes e
identificas que no es una costumbre
ancestral, originaria (…) la
autodeterminación es una
herramienta de doble filo”.
3. Reconocimiento y redistribución – Dilemas que
enfrenta la actual rectoría
• Dónde establecer los límites entre el reconocimiento y
redistribución, de forma tal que las políticas no se queden en
una mera exaltación de la diferencia y den paso a una
redistribución real de recursos y poderes.
• Cómo definir dichos límites en un contexto donde el acceso y
control de los recursos naturales es visto como el elemento
clave para el desarrollo nacional.
¿Cuál es o debería ser el objetivo de un Estado
intercultural?
• ¿Poner en valor la identidad de ciertos grupos? Exaltando y a
veces esencializando las diferencias
• ¿Desinstitucionalizar patrones de valoración cultural que
impiden la participación de todos los ciudadanos en igualdad
de condiciones, reemplazándolos por patrones que
promuevan la participación?
II. COORDINACIÓN MULTISECTORIAL Y ENTRE
NIVELES DE GOBIERNO
Problemas identificados:
1. Aún débil presencia del tema
intercultural en la agenda
política nacional (es algo que
ha venido de fuera).
2. Poca cultura de coordinación
intersectorial y falta de
mecanismos que la faciliten
“ (…) entonces el hecho de que un
sector haga un plan en el cual dispone
lo que debe hacer otro sector, termina
siendo simplemente un ejercicio, un
esfuerzo retórico para tratar de que lo
que yo he hecho parezca que es lo que
ellos quieren que haga y suele suceder
(…). Es necesario formar equipos
técnicos para hacer cosas
consensuadas para que se incorporen
directamente a los planes de cada
ministerio y no hacer cosas que desde
un escritorio hago lo que debiera hacer
pero no sé ni cómo, hay que partir de la
realidad”
COORDINACIÓN MULTISECTORIAL Y ENTRE NIVELES DE
GOBIERNO
3. Dificultades de coordinación con los distintos
niveles de gobierno (muy autónomos; repiten el
centralismo en un nuevo nivel; tienen poca
capacidad de gestión)
“(…) los gobiernos regionales son un remedo de lo que es el gobierno central.
Los gobiernos regionales están apartados de las necesidades y de las
exigencias que tienen las comunidades nativas, se centran en la capital “
“(…) las potestades de los gobiernos regionales son muy amplias, en realidad
pueden hacer lo que quieran, por consiguiente depende de la voluntad
política en un gobierno específico”
“(…) Entonces las regiones tienen debilidades para aplicar instrumentos, o
para aplicar una serie de cosas, mucho menos para un tema de generar
capacidades, para poder ejercer control, supervisar”.
III. INTERCULTURALIDAD Y GESTIÓN PÚBLICA
• Generar sistemas de información
que faciliten la gestión de las
políticas de interculturalidad.
• Fortalecer la formación,
capacitación, supervisión y
condiciones de carrera de los
empleados públicos de nivel de la
calle.
• Lograr balance entre avances
concretos que fortalezcan a la
rectoría, sin perder de vista la
necesidad de lineamientos claros.
(...) el Estado está, digamos,
integrado mayormente por
funcionarios públicos, poco
proclives a entender la
diversidad cultural, poco
proclives a dialogar con la
población indígena. Y hay
además una serie de prejuicios
instalados, o formas de
entender las cosas de los
funcionarios públicos que hace
que puedan tener una
tendencia a atender más a la
población más aledaña, a los
colonos (…) Y descuidar la
atención a la población
indígena. (…).
RETOS DE LA INSTITUCIONALIDAD
INTERCULTURAL
I. Definir, afinar y transversalizar una visión compartida sobre
lo que el Estado debe hacer en materia de interculturalidad.
• Definir la perspectiva intercultural que adoptará el Estado y
en especial de los límites entre soberanía y
autodeterminación.
• Definir de la noción de identidad indígena que se manejará
desde el Estado.
• Definir los alcances y límites de las políticas de
reconocimiento y redistribución.
RETOS DE LA INSTITUCIONALIDAD
INTERCULTURAL
II. Mejorar los mecanismos de coordinación intersectorial y
entre niveles de gobierno
fortalecimiento del tema en la agenda política; mejores
formas de diálogo intersectorial; mejorar diseño de la
descentralización para asegurar alineamiento y coordinación
III. Mejorar la gestión de las políticas de interculturalidad y la
llegada del Estado a las poblaciones indígenas
sistemas de información + la formación, capacitación,
supervisión de los funcionarios públicos
IV. Contribuir al fortalecimiento de las capacidades técnicas y
políticas de las poblaciones indígenas
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