5
to encuentro de
ECONOMISTAS
DE BOLIVIA
Centralización vs.
Descentralización
Jean-Paul Faguet
London School of Economics and Political Science
y
Initiative for Policy Dialogue, Columbia University
Plan
1. Teoría: Centralización vs. Descentralización
•
•
2.
Hechos Estilizados de la Descentralización
Boliviana
Gobiernos Locales en los Extremos
3.
•
•
4.
5.
6.
7.
Teoría clásica
Federalismo Fiscal de Segunda Generación
Viacha
Charagua
Teorizando la Gobernanza Local
Una Prueba Cuantitativa
Vuelta a los Extremos
Conclusiones
1. Teoría: Centralización vs.
Descentralización
La Centralización…
i. Mejora eficiencia en la producción de bienes públicos
ii. Garantiza mejor calidad en la toma de decisiones
públicas
iii. Disminuye la corrupción y la malversación de fondos
públicos
iv. Disminuye la captura por élites del poder público
v. Controla déficits fiscales, y por tanto promueve la
estabilidad macroeconómica
La descentralización…
i. Mejora información sobre necesidades locales
ii. Aumenta la voz y participación ciudadanas
iii. Mejora la rendición de cuentas (“accountability”) gub’l
iv. Profundiza la democracia
v. Fortalece las libertades individuales
vi. Mejora el desempeño económico
vii. Aumenta la estabilidad de las políticas públicas
viii.Reduce la burocracia
ix. Reduce el gasto publico
x. Reduce tensiones políticas y el riesgo de guerra
Según la teoría clásica de descentralización
y federalismo fiscal, la D sólo tendría
efectos de 2do orden sobre el crecimiento
económico.
 Haciendo que el gobierno sea más eficiente
y/o eficaz
 Haciendo que los servicios públicos respondan
mejor a las necesidades reales.
 Haciendo que la inversión pública sea más
productiva.
Pero la teoría del Federalismo Fiscal de Segunda
Generación (Weingast 2012) propone que la
descentralización puede además limitar el poder del
gobierno, creando autoridades independientes que
defienden sus potestades. De esta manera ayuda a que
países satisfagan la condición limítrofe del desarrollo – que
el poder de los gobiernos contra su sociedad debe ser
limitado para que la economía y la sociedad progresen.
Esto ayuda a que LDCs establezcan regimenes de acceso
abierto, el sine qua non del desarrollo y la libertad, y la
característica clave de sociedades desarrolladas.
Esta teoría es importante y provocadora
Pero difícilmente se puede probar con datos
empíricos.
Entonces concentrémonos en el mecanismo
clásico – la rendición de cuentas y la
responsabilidad de los gobiernos locales.
2. Hechos Estilizados de la
Descentralización Boliviana
1. Inversión pública pasó de producción a
formación de capital humano y servicios
básicos.
2. Esto fue impulsado por municipios rurales,
pequeños y pobres.
3. Mayor equidad espacial, impulsado por el
criterio de transferencias per capita.
4. La inversión local responde mucho más a las
necesidades locales que la inversión central
anterior.
Cómo se logró esto?
Para entender la descentralización, hay
que entender la gobernanza local desde
abajo.
3. Gobiernos Locales en los Extremos
Viacha – GL no respondía a la demanda local, y era
violento y corrupto. El alcalde saboteaba el
accountability y la vigilancia pública.
Evidencia
• GL expandió la masa salarial >100% sin mejorar la
habilidad administrativa o técnica.
• Coliseo elefante blanco
• Tobogán
• Alcantarillado
• Oficiales Públicos, concejales municipales, hasta el
jefe político declararon que el alcalde era corrupto.
• Una auditoría de las cuentas municipales acusaron
al alcalde de malos manejos.
Causas próximas
• Alcalde corrupto y corruptor
• Consejo municipal ineficaz
• Comité de vigilancia neutralizado y sobornado
 Falta de vigilancia política o social de las actividades municipales.
Causas más profundas
• Una empresa dominante – CBN que actuó con mucha agresión para
dominar el sistema de partidos políticos. Doble Estrategia: Capturar
votos y promover la marca UCS/CBN. Proveedor monopsonístico de
finanzas a todos los partidos.
• Sistema de partidos políticos totalmente dominado por cerveza y las
sedes políticas nacionales  Poca competencia política y poca
escogencia política  Apatía política.
• Sociedad civil dividida entre la ciudad “blanca” y el campo indígeno,
en sí dividido entre las Machaqas y el resto.
 Falta general de confianza; Violencia episódica; Falta de acción
colectiva
Charagua – GL era participativo y
responsable, liderado por organizaciones de
gobierno fuertes que producían políticas
públicas de alta calidad.
Evidencia
• El alcalde salió primero en un ranking deptl
• Costos operativos mantenidos en 4% de un
presupuesto que había crecido 6,500%
• Auditorías nacionales concurrían
• Opinión pública aplastante
Causas próximas
• Alcalde honesto y trabajador
• Concejo municipal representativo y responsivo
• Comité de vigilancia independiente y vigilante
Causas más profundas
• Economía local competitiva – ganaderos heterogéneos
• Sistema político competitivo y abierto a nuevos entrantes
 Empresarialismo político
 Representación amplia
• Sociedad civil altamente estructurada y coherente; alto “capital
social”
• APG – una organización cívica independiente con raíces en las
tradiciones Guaraníes, que actuaba como defensor y
autogobierno regional  muy alta legitimidad y capacidad para
movilizar las opiniones y esfuerzos de las bases.
4. Teorizando la Gobernanza Local
La estructura del gobierno local
Políticas
Votantes Locales
Políticas e
Influencia
Partidos Políticos
Votos
Plata
Sociedad Civil
Información
(retroalimentación)
Información
(Preferencias)
Servicios
Contrapartes/
Participación
Gobierno Local
Empresas e
Intereses
Económicos
Un Modelo Dinámico de la Responsabilidad
Gubernamental
Presiones y
Engranaje Políticos
de Intereses
Económicos
Diversos,
heterogéneos
Muchos grupos
activos y
organizados
Habilidad y
Densidad
Organizacional de
la Sociedad Civil
Niveles de Apertura
y Competencia en la
Política
Responsabilidad y
Accountability de
la Gobernanza
Local
5. Una prueba cuantitative: Evidencia nacional
For each sector I estimate:
Gm = α + βNm + γFm + δCm + ζNmFm + ηNmCm + θFmCm + λNmFmCm +
ξZm + m
(1)
G=
N=
F=
C=
Z=
per capita investment in the given sector
initial stock of public goods (scalar)
# private sector firms (scalar or vector)
# civil society organizations (scalar)
regional, demographic, economic, and institutional controls (vector)
Interaction terms are added gradually:
Gm = α + βNm + γFm + δCm + ξZm + m
(1
Gm = α + βNm + γFm + δCm + ζNmFm + ηNmCm + ξZm + m
(1
Gm = α + βNm + γFm + δCm + ζNmFm + ηNmCm + θFmCm + ξZm + m
(1
Gm = α + βNm + γFm + δCm + ζNmFm + ηNmCm + θFmCm + λNmFmCm +
ξZm + m
(1
…permitting a careful exploration of how firms and civic organizations
affect government responsiveness.
Education (dependent variable: education investment (Bs.) per 1000 population)
Results
M ode l
B as e
2
1994- 96
1994- 96
3
1997- 2002
4
2003- 07
N eed V ariable
Illiteracy rate
496.7 *
(1.840)
319.2
(1.010)
2310.8 *
(1.830)
5351
(1.400)
F irm s and G RO s
N o. of firms
- 258 * * *
(- 3.150)
N o. of G RO s (legally
registered)
119.8 * *
(2.100)
1867
(1.350)
- 13.1
(- 0.100)
2543.8
(0.640)
216.4
(0.700)
29361.4 * * *
(2.800)
- 1718.1 * * *
(- 3.020)
Interaction T erm s
Illiteracy*F irms
- 97.5
(- 1.010)
Illiteracy*G RO s
5.11
(1.280)
F irms*G RO s
12.7 * *
(2.320)
# S chool attendance*F irms*G RO s
- 0.219 * *
(- 2.500)
143.3
(0.610)
- 8.79
(- 0.760)
23.8 *
(1.920)
- 0.433 *
(- 1.720)
- 7748 * * *
(- 3.330)
42.8
(1.270)
- 129.8 * * *
(- 3.240)
35 # * * *
(3.650)
C on trols O m itted
Interactions between private and civic groups are the single most important determinant of municipal
responsiveness.  Large real effects.
2003-07: 1 s.d. increase in illiteracy, given dense firm-GRO interactions  Bs. 998,795 investment
per thousand. Independent effects of GROs & firms on need-responsiveness are small and nil. Need
variable on its own becomes insignificant.
U rban D e ve lopme nt (dependent variable: urban development investment (Bs.) per 1000 population)
M ode l
B as e
2
3
4
1994- 96
1994- 96
1994- 96
5
1997- 2002
2003- 07
- 57771.1
- 47078.8
(- 0.160)
(- 0.130)
- 1.41
- 179
(- 0.310)
(- 0.570)
137.6
- 8.98
N eed V ariable
N o. of markets per capita
190360.2 * *
(2.370)
183631.2 * *
(2.300)
229153.2 * *
(2.210)
F irm s and G RO s
N o. of firms
220.1 * * *
(5.420)
N o. of G RO s (legally
registered)
127.7 *
(1.850)
124.2 * *
(2.450)
105.2
(1.590)
6.8 * *
(2.390)
93.3
(1.490)
(1.050)
(- 0.090)
Interaction T erm s
M arkets*F irms
4323294 *
M arkets*G RO s
F irms*G RO s
0.0119 * *
(1.980)
M arkets*F irms*G RO s
45985490 ***
(1.690)
(6.300)
- 5147.5
- 27042.6
(- 0.780)
(- 0.820)
0.146
(0.370)
- 138560.9 * *
(- 2.190)
- 1.34 * * *
(- 2.810)
- 148192.6
(- 1.020)
- 1893897 *
(- 1.840)
14681
(0.330)
0.679
(0.480)
117847 ***
(5.340)
C on trols O m itted
Model 3-5 are full test of theory: Urban development investment is regressive in terms of
need, mainly because firms want it so. Firms press municipalities for regressive
investment, but civic groups counteract most of that through their interactions with firms.
H e alth (dependent variable: health investment (Bs.) per 1000 population)
M ode l
B as e
2
3
4
1994- 96
1994- 96
1994- 96
1997- 2002
5
2003- 07
N eed V ariable
C hild malnutrition rate (total)
289.5 *
(1.840)
288.2 *
(1.850)
359.3 * *
(1.990)
- 183
(- 0.530)
- 2687.4 * *
(- 2.070)
F irm s and G RO s
N o. of firms
N o. of G RO s (legally
registered)
- 54.1
- 260.5
(- 1.300)
(- 1.000)
45.9 *
(1.720)
26.7
(0.990)
833.5
(0.850)
117.8
(1.520)
4250.9
(1.140)
41.1
(0.210)
- 29.4 *
(- 1.770)
- 1337.9 *
(- 1.860)
Interaction T erm s
M alnutrition*F irms
M alnutrition*G RO s
- 34
- 210.6
(- 1.120)
(- 1.180)
- 2.88
0.106
(- 1.220)
F irms*G RO s
0.00828 * *
(2.100)
M alnutrition*F irms*G RO s
- 3.19
(- 1.320)
0.000716 * * *
(3.490)
(0.020)
- 0.28 *
(- 1.730)
0.0156 *
(1.770)
48.1 * * *
(3.460)
37.3 *
(1.840)
0.0834 * *
(2.220)
0.00133
(1.020)
C on trols O m itted
Firms and civic organizations have different preferences. Primary way they affect local
policy is via interactions with each other  unambiguous collective preference for more
health investment in 2 of 3 periods. Interaction effects > residual impact of need variable.
 Whatever else makes investment sensitive to health needs is less important than
interaction of economic and civic actors through the political system.
6. Vuelta a los Extremos
Viacha 13 años después
GL Viacheño es transformado. Ahora abierto, transparente y
responsivo.
Evidencia
• Todas las 63 comunidades rurales ahora tienen electricidad
• La mayoría tiene agua potable y todas pronto tendrán
• 70% de las escuelas tienen internet
• Informes Cuatrimestrales del Alcalde; Informes semanales del
CV; Presupuestos hechos a nivel de distrito y comunidad
• 3 auditorías nacionales sucesivas alaban el municipio
• PNUD califica Viacha en el 1/6 más alto de todos los municipios
bolivianos
Cómo cambió el GL en Viacha?
• CBN abandonó la ciudad
• Ascenso de la sociedad civil – organizada y
afirmativa
• Candidato modernizante promete
transparencia y eficiencia, es elegido, y
cumple
 Votantes aprenden los costos del conflicto
y parálisis
Charagua 13 años después
GL Charagueño ha mejorado más aún, y la participación y
transparencia han profundizado considerablemente
Evidencia
• Ahora todas las comunidades rurales tienen escuelas, y casi
todas tienen postas de salud y electricidad
• Presupuestos y planificación se han transferido a niveles de
distrito y comunidad
• Alcalde da informes cuatrimestrales sobre obras y presupuesto
• Comunidades manejan sus presupuestos y proyectos
directamente
• Charagua califica 3º en el país
Cómo mejoró el GL en Charagua?
• APG ingresó a la política directamente vía Ley de
Agrupaciones Ciudadanas
• APG + MAS trajo estabilidad política (5 años)
• Los ganaderos eligen seguir trabajando con el GL
Guaraní
Buen gobierno + participación  alza endógena en
las expectativas populares para el GL
7. Conclusiones: Determinantes de
la Responsabilidad de los GLs
• Ni intereses económicos ni sociales solos
pueden explicar Viacha/Charagua o los
resultados econométricos.
• En los dos casos, necesitamos la interacción de
los dos factores para explicar los resultados
• La política local es endógena a la interacción de
actores económicos y organizaciones cívicas
• Para lograr esos resultados nacionales, la D
en Bolivia tiene que haber creado más
Charaguas que Viachas.
Gracias
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