Los beneficios de la participación
privada en la provisión de defensa
penal pública
Cristián Letelier
Presentación
• La implementación de un sistema mixto de defensa penal fue uno
de los hitos novedosos en la reforma procesal penal chilena. A
diferencia de otras soluciones ensayadas en Latinoamérica, en Chile
el modelo supuso la creación de un servicio público descentralizado
dependiente del poder ejecutivo a cargo de un sistema mixto de
prestación, con funcionarios públicos y abogados privados
seleccionados especialmente para otorgar el servicio de defensa
penal de oficio.
• Constituye ésta una de principales experiencias de interacción entre
lo ‘esencialmente’ público y el emprendimiento privado en la
provisión de un servicio público que consiste en un servicio
profesional, el que es sensible a la calidad.
• En este contexto surge la necesidad de dimensionar las ventajas de
esta asociación público-privada y especialmente de explorar los
mecanismos por los que se producen los beneficios sociales.
Planteamiento del Problema
• Siete años después de la implementación de la iniciativa, se puede
observar que el costo para el Estado por prestar defensa penal de oficio es
sustancialmente más barato que inicialmente.
– El presupuesto anual disponible para licitación en el año 2003 consideraba la
suma de $96.282 por causa, según la estimación inicial de costos del proyecto
de ley; mientras que para el 2010, el precio promedio presupuestado fue de
$65.254.
• No obstante esta uniforme tendencia a la baja de costos, no es evidente el
éxito del sistema de licitaciones en la selección de los prestadores más
eficientes.
• El ahorro mostrado en el sistema privado tiene dos explicaciones fuertes
como se mostrará: el sistema de competencia basado en precios y la
intensidad de la competencia por lo que se licita.
• Pero una consecuencia directa de este mayor ahorro fundado en la
eficiencia económica es la existencia de un sesgo inherente a la selección
inadecuada de abogados.
Planteamiento del Problema
• El exceso de competencia implicaría la presión a la baja en las
remuneraciones y por consiguiente en la calidad del abogado.
• Esta crítica ha estado presente permanentemente entre los actores
del sistema de justicia, quienes vienen en señalar al sistema licitado
como uno de los aspectos negativos de la reforma, que obliga a
prestar defensa de menor calidad a la deseada institucionalmente.
• La evidencia al respecto no es conclusiva. En muchos casos los
defensores licitados son peor evaluados que los locales por sus
pares fiscales y jueces (Estudio Percepción, 2009). Las auditorías
externas conducidas por la DPP también señalan el promedio de la
defensa de licitados como de más baja calidad que el promedio de
la de los locales. Las inspecciones internas parecieran confirmar
esta situación. Las reclamaciones no dan cuenta de una diferencia
explícita en la calidad de los prestadores.
Planteamiento del Problema
• Pese a las generalizaciones posibles de realizar, la evidencia
también apoya la idea de que el tipo de defensor no impacta la
calidad de la atención, pues son muchos los abogados licitados que
obtienen buenas evaluaciones.
• El problema de rotación de abogados no es transversal a todo el
país, existiendo una importante parte de prestadores que no han
modificado la nómina de abogados en 4 ó 6 años.
• Los precios bajos tampoco se ven en todas las licitaciones, siendo
posible todavía ver ofertas al precio de reserva y zonas sin
competencia.
• Estas consideraciones refuerzan la necesidad de investigar más
profundamente la participación de abogados privados en la defensa
penal de oficio, y de ser posible, identificar los vehículos que
favorecen la participación beneficiosa.
Propuesta de respuesta
•
La respuesta que ensayo supone considerar el análisis de incentivos económicos
existentes en los actores, y reconocer las regulaciones y acuerdos que los afectan.
•
El servicio que se entrega es sensible a la calidad y altamente dependiente del esfuerzo
desplegado por el profesional (agente), difícilmente observable por el mandante
(principal).
•
Dadas entonces las reglas de licitación existentes se analizan los resultados agregados
de las distintas zonas de licitación, distinguiendo entre tipo de prestador y controlando
por variables asociadas a la carga de trabajo de los prestadores.
•
El modelo de licitaciones bajo análisis es un modelo de competencia por precios con
estándares mínimos de participación.
•
Si la licitación es efectiva, ella reduce, en los hechos, la calidad promedio de los
abogados que forman parte de propuesta, dada la presión por la eficiencia competitiva
en el problema de optimización de recursos.
•
Si la licitación no es efectiva, entendiendo por tal aquella en que no existe competencia,
como el precio de licitación resultante no está relacionado con los costos de proveer el
servicio, existe incertidumbre respecto de la calidad promedio de los abogados.
Pudiera ser que se trate de un abogado costoso que ve la oportunidad de adjudicarse
un contrato, o bien un abogado menos costoso que solo quiere “rentar”.
Propuesta de respuesta
•
Una vez seleccionados los abogados, la forma de controlar la prestación ha
sido hasta ahora la evaluación interna y externa, los sistemas de multas y de
término de contratos.
•
Los defensores locales pueden constituirse, a la vez, en pares observantes. El
problema de riesgo moral se produce porque el esfuerzo desplegado no es
observable. Sin embargo, en muchos casos la presencia y “supervigilancia” de
la Defensoría Local actúa como mecanismo de incentivo al esfuerzo correcto.
•
Esta relación positiva tiene a su vez, dos fuentes: en aquellos casos de
abogados observados como igualmente hábiles, el control de pares actúa
como incentivo de reputación o por temor a la sanción. Respecto de aquellos
abogados menos hábiles, el descreme de casos difíciles que puede hacer el
defensor local jefe ayuda a generar un patrón de especialización beneficioso.
•
En este trabajo se muestra la existencia de este patrón de especialización y
que el beneficio se produce especialmente en condiciones de competencia
efectiva.
Eficacia en la reducción de costos
Tabla 1: Resultados de regresiones de Porcentaje de Ahorro en Intensidad de la Competencia y Tipo de la misma usando datos
de 9 procesos licitatorios.
Variable Dependiente: porcentaje de ahorro en precios adjudicados respecto del precio de reserva
Regresores
Número de proponentes
Tipo de Competencia
(dummy)
Intensidad de la
competencia
(dummy)
Intercepto
Estadísticos de resumen
Error estándar de la
regresión
R cuadrado ajustado
N
(1)
0,029**
(0,004)
(2)
0,023**
(0,004)
0,140**
(0,019)
(3)
0,124**
(0,017)
(4)
0,005
(0,004)
0,123**
(0,017)
0,158**
(0,015)
0,147**
(0,018)
0,085**
(0,014)
-0,004
(0,018)
-0,013
(0,015)
-0,017
(0,016)
0,13791
0,12444
0,10965
0,10959
0,177
226
0,330
226
0,480
226
0,480
226
Estas regresiones fueron estimadas usando datos sobre precios de oferta de 226 propuestas adjudicadas en 9 procesos licitatorios. Errores
estándares figuran entre paréntesis. Los coeficientes son estadísticamente significativos al *5% ó **1% de nivel de significancia.
Existencia de patrones de especialización
Tabla 2: Medidas de carga de trabajo para defensores, según composición oferta
Test de medias para medidas de carga de trabajo de defensores licitados en causas terminadas entre 2006 y 2009, por trimestre y
composición de la oferta de defensa en la localidad.
Promedio general
Número de casos
ingresados
Número de casos de
simplificado
Número de casos de
ordinario
Número de casos de
crimen
Número de casos
juveniles
Número de casos de
VIF
Numero de imputados
en PP
Número de controles
de detención
Defensor
Local
Defensor
Licitado
95.1
74.2
31.7
28.6
54.9
47.5
7.4
8.4
4.9
4.0
6.9
6.8
4.5
5.2
43.2
46.2
Zona con baja
participación
de licitados
Zona con mixta
participación
de licitados
Zona con alta participación
de licitados
Defensor
Local
Defensor
Licitado
Defensor
Local
Defensor
Licitado
Defensor
Local
Defensor
Licitado
87.8
(3.46)*
30.72
(1.41)
53.1
(2.52)
7.3
(0.37)
6.36
(0.36)
6.4
(0.46)
4.9
(0.25)
33.9
(1.60)**
68.4
(3.08)
29.4
(1.59)
44.5
(2.41)
9.1
(0.57)
4.8
(0.27)**
5.8
(0.79)
5.6
(0.15)**
36.7
(1.78)**
101.1
(1.65)**
33.5
(0.65)**
59.6
(1.12)**
7.7
(0.16)
4.8
(0.16)
7.2
(0.26)
4.4
(0.11)
46.9
(0.92)**
76.3
(0.69)**
29.2
(0.33)
49.2
(0.53)**
8.5
(0.10)
4.1
(0.08)
6.8
(0.15)
5.1
(0.08)
49.6
(0.53)**
68.1
(3.26)**
24.2
(1.40)**
34.0
(1.81)
5.9
(0.31)**
3.9
(0.35)**
6.2
(0.52)
5.0
(0.29)
32.1
(1.60)**
69.5
(1.18)**
26.9
(0.56)**
43.2
(0.88)**
9.1
(0.57)
3.8
(0.13)**
6.8
(0.23)
3.7
(0.28)**
38.5
(0.73)**
Se realizaron pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores en la zona respectiva para
cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. Entre paréntesis errores estándares de la media. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de
cero al 95%.
Heterogeneidad en los resultados
Tabla 3: Medidas de productividad para defensores locales y licitados
Test de medias para medidas de duración de causas (días) terminadas y desempeño de defensores entre
2006 y 2009, por trimestre.
Duración de tramitación de
causas
Duración de términos
previos a un juicio
Duración de términos en
juicio oral
Duración de términos en
proc. simplificado
Duración causas con
imputado en PP
Duración de causas de
crimen
Número de Absoluciones
Defensores Locales
Defensores Licitados
Diferencia de medias
(t-test)
Error típico de la
diferencia
248.7
138.8
109.8**
(4.24)
230.4
116.1
114.2**
(4.24)
356.0
307.1
48.9**
(4.14)
185.7
112.6
73.1**
(3.66)
268.9
196.0
72.9**
(3.96)
265.8
200.7
65.1**
(3.66)
0.9
0.8
0.15**
(0.031)
Número de Condenas
Menores a solicitud MP (solo
6.6
6.5
0.9
(0.13)
JO y PA)
Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para
defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. Entre paréntesis errores estándares de la diferencia. **
implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95%.
Heterogeneidad en los resultados
Tabla 4: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitación
Test de medias para medidas de productividad (duración en días) y desempeño agregadas en causas
terminadas entre 2006 y 2009, por trimestre.
Duración de tramitación de
causas
Duración de términos previos a
un juicio
Duración de términos en juicio
oral
Duración de términos en proc.
simplificado
Duración causas con imputado
en PP
Duración de causas de crimen
Número de Absoluciones
obtenidas
Número de Condenas Menores
a solicitud MP (solo JO y PA)
Zonas con baja
proporción de licitados
Zonas con alta
proporción de licitados
Zonas con
equilibrada
participación de
locales y licitados
225.4**
219.4**
155.6**
174.0
225.2**
196.4**
134.8**
154.2
354.6**
343.9**
303.1**
315.0
168.5**
167.3**
123.4**
135.9
249.1**
248.5**
202.7**
215.5
253.5**
252.3**
203.1**
217.0
8.3**
11.6**
18.4**
16.2
43.4**
68.3**
108.6**
95.7
Todas las zonas
Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para
defensores en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de
cero al 95% respecto del resto de las zonas.
Heterogeneidad en los resultados
Tabla 5: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitación, según intensidad de la competencia
Test de medias para medidas de productividad y desempeño agregadas en causas terminadas entre 2006 y
2009, por trimestre.
Duración de tramitación de
causas
Duración de términos previos a
un juicio
Duración de términos en juicio
oral
Duración de términos en proc.
simplificado
Duración causas con imputado
en PP
Duración de causas de crimen
Número de Absoluciones
obtenidas
Número de Condenas Menores
a solicitud MP (solo JO y PA)
Zonas con alto índice
de competencia en
licitaciones
Zonas con índice
moderado de
competencia en
licitaciones
Zonas con bajo índice
de competencia en
licitaciones
Zona sin
competencia en
licitaciones
129.5**
180.3**
171.6
237.6**
106.8**
156.0**
157.2**
221.9**
290.7**
345.8**
317.1
341.5**
106.7**
146.7**
129.7
173.8**
183.0**
233.8**
221.1
259.4**
183.3**
246.2**
230.7**
254.3**
19.3**
13.2**
23.2**
12.6**
116.3**
77.4**
129.1**
71.3**
Estos cálculos corresponden a pruebas t-test para medias de muestras independientes con un panel de datos de medias obtenidas para defensores
en la zona respectiva para cada trimestre en el periodo de 2006 a 2009. ** implica diferencia estadísticamente significativa distinta de cero al 95%
respecto del resto de las zonas.
Controlando por aspectos institucionales
Variación duración causas defensores licitados en relación con causas atendidas por
defensores locales
120%
100%
80%
60%
40%
20%
2006
2007
2008
2009
4 trimestre
3 trimestre
2 trimestre
1 trimestre
4 trimestre
3 trimestre
2 trimestre
1 trimestre
4 trimestre
3 trimestre
2 trimestre
1 trimestre
0%
4 trimestre
•
3 trimestre
•
2 trimestre
•
Hasta ahora se ha mostrado que la productividad y desempeño de las localidades mixtas y con
licitados que han enfrentado competencia es significativamente mejor que en el resto de las zonas.
Las razones de esta diferencia de productividades no son fácil de determinar; podría ser que
coincidieran aspectos institucionales del entorno en las zonas con mayor competencia y más
equilibrada composición de la oferta, como podría ser que surgiera una relación positiva entre
locales y licitados que los llevara a especializar la defensa según las habilidades del prestador.
Una forma de aproximarse a esta hipótesis consiste en la utilizacion de la introduccion de un factor
externo, un indicador presupuestario en el Formulario H que impedía en los hechos esta
especializacion.
El siguiente gráfico muestra la tendencia en duración de causas de los licitados en relación con los
locales para el periodo 2006 -2009.
1 trimestre
•
Controlando por aspectos institucionales
Tabla 6: Medidas de productividad agregadas en zonas de licitación, según periodo de termino de la causa
Test de medias para medidas de productividad y desempeño agregadas en causas terminadas para los
periodos 2006-2007 y 2008-2009, por trimestre.
Zonas con competencia y equilibrada cantidad
de locales y licitados
Todas las zonas
Duración de tramitación de causas
Duración de términos previos a un
juicio
Duración de términos en juicio oral
Duración de términos en proc.
simplificado
Duración causas con imputado en
PP
Duración de causas de crimen
Número de Absoluciones obtenidas
Número de Condenas Menores a
solicitud MP (solo JO y PA)
Periodo
2006-2007
Periodo
2008-2009
Periodo
2006-2007
Periodo
2008-2009
182.9
166.6
119.7
132.2
165.6
144.7
97.5
109.4
303.9
324.3
258.8
308.4
139.6
132.8
96.9
111.1
224.7
207.8
169.5
187.6
223.8
211.3
167.9
190.3
12.6
19.2
15.8
23.0
85.5
104.2
115.6
125.6
Todas las diferencias son significativas estadísticamente al 95% de nivel de confianza. Cálculos realizados mediante pruebas t-test para medias de
muestras independientes con un panel de datos para cada zona en cada trimestre del periodo entre 2006 a 2009.
Conclusiones
•
El análisis de los datos sugiere que no existen grandes diferencias en diferentes
medidas de carga de trabajo entre defensores licitados y locales, pero las
diferencias que se dan pueden impactar la complejidad del caso.
•
Por otro lado, las medidas de productividad son definitivamente distintas entre
defensores locales y licitados. Ello significa que existen modos de trabajar e
incentivos diferentes.
•
En todas las medidas de duración de causas los licitados son más rápidos que los
locales, mientras que en las medidas de desempeño ello no es contundente.
•
Resulta interesante destacar que en general la presencia de licitados disminuye los
tiempos de tramitación, pero este efecto es mucho mejor en las zonas con una
equilibrada cantidad de locales y licitados que en las zonas con alta proporción de
licitados.
•
Más destacable aún es el hecho que la intensidad de la competencia por la
licitación afecta el desempeño durante el contrato, volviendo a los prestadores
que enfrentaron competencia y por tanto, con incentivos directos a la reducción
de costos, mejores partners de los locales que los licitados sin competencia.
Conclusiones
•
Como se dijo, ello puede suceder por diversas razones, siendo la más importante a
nuestro objeto, aquellas tesis que postula que los defensores locales, enfrentados a
licitados que son derechamente menos hábiles que ellos, utilizan la estrategia de
especialización como una forma de alcanzar la función encomendada de maximización
de la calidad del servicio.
•
A este respecto, cabe señalar que la presión ejercida por la DIPRES sobre la forma de
tramitar las causas ha probado ser errada.
•
Si el patrón de especialización se da, y se permite que los abogados menos hábiles
puedan dedicarse a los casos más fáciles, entonces el incentivo a no hacerlo va en
contra de las posibilidades de beneficio de la participación de abogados privados en
defensa penal de oficio.
•
El análisis por tipo de licitados sugiere que es posible la especialización, la que
especialmente depende de la capacidad de los locales para hacerse cargo de casos más
complejos.
•
La medida directa de estos beneficios no está en resultados individuales de uno u otro
factor o recurso, sino en la productividad agregada de la zona de licitación, lo que se
observa en los datos antes de la introducción en 2008 del indicador contrario a este
natural mecanismo en el formulario H.
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