Ley del Silencio Administrativo
Ley Nº 29060
Fecha Publicación: 07.Julio.2007
Fecha Entrada en Vigencia:
08.Enero.2008
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La Administración Pública
La Administración Pública (AP) en nuestro país:
a)Está sujeta al mandato de la legalidad y el Derecho.
b)Está al servicio exclusivo, y excluyente, del interés general.
La AP se relaciona con los ciudadanos de modo normativo (con normas,
reglamentos y directivas), de modo informal (a través de orientaciones y
consultas, de espacios de diálogo) y de modo formal, con producción de
efectos jurídicos concretos, (a través del procedimiento administrativo).
Existe un deber de la AP de tramitar los procedimientos administrativos, de
oficio o a pedido de parte, con sujeción al ordenamiento jurídico y a la tutela
del interés público.
Existe un derecho de los administrados a iniciar un procedimiento y a que
éste sea resuelto en plazo (30 días art. 35° y 142° LPAG*), con las garantías
inherentes al debido procedimiento administrativo (art. 1.2 LPAG)
* LPAG: Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N° 27774
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El Procedimiento Administrativo
Es el “conjunto de actos y diligencias tramitados en las entidades,
conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o
derechos de los administrados” (art. 29° LPAG).
• El procedimiento es una institución jurídica de relación entre la AP y los
administrados. Los administrados lo inician para obtener una habilitación
legal para ejercer determinados derechos u obtener prestaciones por
parte de la Administración.
• Puede ser iniciado de oficio, o a pedido de parte.
• Debe realizarse con sujeción al debido procedimiento – institución
garantista.
• AP debe cumplir con los deberes fundamentales de: a) Respetar el debido
procedimiento; b) Resolver en plazo; e c) Impulsar de oficio el trámite de los
procedimientos.
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Clases de Procedimientos
Administrativos
Conforme a LPAG, cuando se trata de procedimientos iniciados a
pedido de parte, establece dos tipos de procedimientos:
A)
Procedimientos de Aprobación Automática:
Art. 31° LPAG + Fiscalización Posterior (Art. 32° LPAG)
B)
Procedimientos de Evaluación Previa:
Antiguos Arts. 33° y 34° LPAG
Hoy regulados por Ley N° 29060 – Ley del SA
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Procedimiento de Aprobación
Automática
(Artículo 31° LPAG)
La solicitud es considerada aprobada desde su presentación ante
la entidad competente.
Condición: Cumplimiento requisitos + documentación completa
exigidos en TUPA.
Las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, sólo realizan la
fiscalización posterior (Art. 32° LPAG)
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Procedimiento de Evaluación Previa
La AP realiza análisis de solicitud del administrado para
verificar si:
a) Cumple requisitos.
b) Afecta o no el interés público.
La AP tiene plazo específico para tramitar la solicitud.
Plazo general: 30 días hábiles (art. 35° y 142° LPAG).
Plazo especial: por norma especial.
Procedimientos de evaluación previa sujetos a:
a) Silencio positivo (SAP) o
b) Silencio negativo (SAN).
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El Silencio Administrativo
El silencio administrativo surge como un mecanismo reaccional,
establecido a favor del administrado frente a la inactividad de la
AP en un procedimiento administrativo de resolver en plazo.
El silencio administrativo es de dos clases:
A) El silencio administrativo negativo (SAN)
(1ª disposición transitoria Ley 29060 + Art. 188° LPAG).
B) El silencio administrativo positivo (SAP)
(Ley 29060 + Art. 188° LPAG)
Aunque se llaman genéricamente “silencio”, los dos no se parecen
para nada y tienen efectos totalmente distintos.
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El Silencio Administrativo
El silencio administrativo surge únicamente dentro de los
procedimientos de evaluación previa, iniciados a pedido de parte.
No aplica para los procedimientos iniciados de oficio.
No aplica para procedimientos de petición graciable o consultas
(Art. 2° inc. 20) Constitución + Art. 112° LPAG + 3ra. Disp. T. C.
Ley N° 29060)
¿Por qué se produce?: por incumplimiento del deber de resolver
dentro de plazo una solicitud de parte; siempre y cuando dicho
procedimiento se encuentre expedito para resolver, habiendo
verificado la AP que la solicitud del administrado cumple todos los
requisitos.
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El Silencio Administrativo Negativo
El silencio administrativo negativo (SAN) implica las siguientes reglas:
1) Opera por mera decisión del particular. Es un derecho potestativo a
favor del particular: o espera a que la Administración se pronuncie o decide
impugnar la inactividad administrativa, ante una instancia administrativa
superior, o ante el Poder Judicial (proceso contencioso-administrativo). No
opera automáticamente.
2) Es una ficción de efectos procesales, no genera un acto
administrativo. Tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de
los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.
3) El SAN no inicia el cómputo de plazos ni términos para su
impugnación.
4) Aun cuando opere el SAN, la administración mantiene la obligación
de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto
ha sido sometido a conocimiento de autoridad jurisdiccional o el administrado
haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.
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El Silencio Administrativo Positivo
El silencio administrativo positivo (SAP) implica las siguientes reglas:
1) Se produce de forma automática, por voluntad expresa de la Ley.
Los procedimientos administrativos sujetos a SAP quedan
automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si
transcurrido el plazo establecido la entidad no hubiera comunicado al
administrado el pronunciamiento.
2) La Administración, una vez producido el SAP, pierde la obligación
de resolver, puesto que el SAP pone fin al procedimiento.
3) Genera un acto administrativo, pero de carácter presunto o
tácito, en sentido favorable al administrado. El silencio administrativo
tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al
procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio (Art. 202°
LPAG).
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El Silencio Administrativo Positivo
Reglas para la producción del SAP:
1) Una petición válidamente admitida a trámite.
2) La provisión del SAP debe estar señalada expresamente en TUPA o
en una norma expresa.
3) El petitorio del administrado debe ser jurídicamente posible.
4) El transcurso del plazo legal para aprobar y notificar la resolución
administrativa.
5) La actuación de buena fe del administrado.
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El Silencio Administrativo Positivo
El gran problema del SAP es su producción y su reconocimiento.
Producción: ¿Qué sucede cuando el administrado no cumplió con todos
los requisitos del procedimiento y se venció en plazo para resolver?
Reconocimiento: ¿Cómo reconocer y hacer valer el acto presunto
favorable en qué consiste el SAP?
Ley 29060 resuelve problema del “reconocimiento” del SAP.
No resuelve el problema de la producción. Pero si el SAP es ilícito,
por no concurrir sus requisitos, la AP deberá proceder a anularlo
(Numeral 3) Artículo 10° LPAG).
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El Silencio Administrativo Positivo
LPAG Art. 10°.- Causales de nulidad
Son vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de
pleno derecho, los siguientes:
(…)
3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia
de la aprobación automática o por silencio administrativo
positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, A)
cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o B) cuando
no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites
esenciales para su adquisición.
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¿Qué ofrece la Ley N° 29060?
Ley del Silencio Administrativo
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¿Cuándo entra en vigencia la Ley
29060?
La Ley entra en vigencia indefectiblemente el
08.ENERO.2008, efectúe o no la AP la justificación
de todos los procedimientos existentes en su TUPA
(Art. 9° y 7ma. Disp. T, C, y F), sin perjuicio de la
responsabilidad en la que incurran los funcionarios
competentes por incumplimiento de dichas normas
(10a Disposición T, C y F).
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¿Qué ofrece la Ley 29060?
1) Nueva regulación de supuestos de aplicación del SAP y el SAN.
(Pero no regula sus efectos).
2) SAP es regla general para procedimientos de evaluación previa.
3) Inexigibles requisitos de procedimientos no incluidos en TUPA.
4) Mecanismo de Declaración Jurada para reconocimiento del SAP.
(Recordar: Sólo reconocimiento y no establece reglas para su
producción).
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¿Qué ofrece la Ley 29060?
1)
Obligación de AP de evaluar procedimientos y justificar:
a) Que sigan siendo de evaluación previa (EP) o no, y
b) Si son de EP, justificar aplicación del SAN (como excepción a
regla general del SAP).
2) Responsabilidad del administrado.
3) Difusión de Ley 29060 entre servidores y administrados.
4) Responsabilidades del funcionario por no reconocimiento del SAP.
(sea en la entidad que lo produce “y no lo reconoce”, u otra
entidad que no lo reconoce).
5) Procedimientos de denuncia / Seguimiento del OCI.
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Art. 1º.- Objeto de la Ley
Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a SAP:
a) Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos
preexistentes o para el desarrollo de actividades económicas que
requieran autorización previa del Estado, y siempre que no se
encuentren contempladas en la 1ª Disp. T, C y Final.
b) Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una
solicitud o actos administrativos anteriores.
c) Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final
no pueda repercutir directamente en administrados distintos del
peticionario, mediante la limitación, perjuicio o afectación a sus
intereses o derechos legítimos.
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1º Disposición T, C y F
Silencio Administrativo Negativo
Excepcionalmente, el SAN será aplicable:
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Casos que afecten significativamente el interés público,
incidiendo en salud, medio ambiente, recursos naturales,
seguridad ciudadana, sistema financiero y de seguros, mercado
de valores, defensa comercial, defensa nacional y patrimonio
histórico cultural de la nación.
Procedimientos trilaterales.
Procedimientos que generen obligación de dar o hacer del
Estado.
Autorizaciones para operar casinos de juego y máquinas
tragamonedas.
Procedimientos que transfieran facultades de la administración
pública.
Procedimientos de inscripción registral.
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1º Disposición T, C y F
Silencio Administrativo Negativo
- El SAN es excepcional. La regla general para los procedimientos de
evaluación previa es el SAP. Por tanto, El SAN debe estar justificado
debidamente. NO es una justificación por materias, sino que debe
justificarse sólo cuando el procedimiento afecte significativamente el
interés público.
- Por ejemplo, cabría que un procedimiento de mercado de valores,
donde existan condiciones de transparencia informativa suficiente y
competencia, fuera sujeto al SAP, siempre y cuando no afecte al interés
público.
- Lo mismo pasaría para un procedimiento medio ambiental. Por ejemplo,
el procedimiento de inscripción de consultoras para EIAs.
- La regla del SAN no es por materias, depende de cada procedimiento.
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Art. 2º.- Aprobación automática
por SAP
Los
procedimientos
administrativos,
sujetos
a
silencio
administrativo positivo, se considerarán automáticamente
aprobados si, vencido el plazo establecido o máximo, la
entidad
no
hubiera
emitido
el
pronunciamiento
correspondiente, no siendo necesario expedirse pronunciamiento
o documento alguno para que el administrado pueda hacer efectivo
su derecho, bajo responsabilidad del funcionario o servidor público
que lo requiera.
Lo dispuesto en el presente artículo no enerva la obligación de la
entidad de realizar la fiscalización posterior de los
documentos, declaraciones e información presentada por el
administrado, conforme a lo dispuesto en el artículo 32° LPAG.
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Art. 3º.- Aprobación del
procedimiento
No obstante lo señalado en el artículo 2°, vencido el plazo
para que opere el silencio administrativo positivo en los
procedimientos de evaluación previa, regulados en el
artículo 1°, sin que la entidad hubiera emitido
pronunciamiento sobre lo solicitado, los administrados
podrán presentar una Declaración Jurada ante la propia
entidad que configuró dicha aprobación ficta, con la
finalidad de hacer valer el derecho conferido ante la
misma o terceras entidades de la administración,
constituyendo el cargo de recepción de dicho documento,
prueba suficiente de la resolución aprobatoria ficta de la
solicitud o trámite iniciado.
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Lo dispuesto en el primer párrafo será
aplicable también al procedimiento de
aprobación automática, reemplazando la
resolución de aprobación ficta, contenida en la
Declaración Jurada, al documento a que hace
referencia el artículo 31° párrafo 31.2 de la LPAG.
En el caso que la administración se niegue a
recibir la Declaración Jurada a que se refiere el
párrafo anterior, el administrado podrá remitirla
por conducto notarial, surtiendo los mismos
efectos.
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4º Disposición T, C y F
Declaración Jurada
El Formato de Declaración Jurada ha sido
aprobado mediante D.S. Nº 079-2007-PCM
(08.09.07) a que hace referencia el artículo 3,
de conformidad con la Cuarta Disposición T,
C y F.
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Art. 9º .- Inexigibilidad de requisitos
no establecidos en el TUPA
De conformidad con el artículo 36°, párrafo 36.2 de LPAG, sólo podrá
exigirse a los administrados el cumplimiento de los procedimientos
o requisitos administrativos que se encuentren previamente
establecidos en el TUPA, no pudiendo requerirse procedimiento,
trámite, requisito u otra información, documentación o pago que no
consten en dicho Texto, bajo responsabilidad del funcionario o servidor
público que los exija, aplicándosele las sanciones establecidas en los
artículos 4° y 5°.
En un plazo de ciento ochenta (180) días, computados a partir de la
publicación de la Ley [08.ENERO.2008], todas las entidades a que se
refiere el artículo I del Título Preliminar de LPAG deberán justificar ante la
Presidencia del Consejo de Ministros todos los procedimientos contenidos
en sus TUPA. De no mediar justificación alguna dichos procedimientos
quedarán sin efecto de pleno derecho.
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7ma. Disp. T, C y F
Adecuación de los procedimientos
En un plazo de ciento ochenta (180) días, computados a partir de la
publicación de la Ley [08.ENERO.2008], las entidades a que se refiere el
artículo I del Título Preliminar de LPAG deberán justificar ante PCM
aquellos procedimientos que requieren la aplicación del silencio
administrativo negativo por afectar significativamente el interés
público, conforme a lo señalado en el literal a) del artículo 1 de la Ley.
En igual plazo, las entidades deberán calificar los procedimientos
administrativos considerando estrictamente lo establecido en la presente
Ley, así como lo señalado en el artículo 31° de LPAG, bajo
responsabilidad, a fin de permitir que los administrados puedan satisfacer o
ejercer sus intereses o derechos.
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Vencido el plazo, la PCM publicará una lista de las entidades
que cumplieron o no con remitir la justificación a que se
refiere el primer párrafo, señalando la procedencia o no de la
misma. En los casos de improcedencia las entidades
ajustarán sus procedimientos en un plazo adicional de quince
(15) días, bajo responsabilidad.
De manera excepcional, con la justificación debida y por
decreto supremo, podrán señalarse los procedimientos
administrativos especiales que requieran una tramitación
distinta a la prevista en la Ley. Para tal efecto se
especificarán la naturaleza del procedimiento, su
denominación, la justificación de su excepción y su nueva
configuración en el TUPA correspondiente.
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Art. 4º.- Responsabilidad del
funcionario público
Los
funcionarios
y
servidores
públicos
que,
injustificadamente, se nieguen a reconocer la eficacia del
derecho conferido al administrado al haber operado a su favor
el silencio administrativo positivo de un procedimiento que se
sigue ante la misma entidad, incurrirán en falta administrativa
sancionable, conforme al artículo 239° de LPAG, sin perjuicio de
las responsabilidades civiles y penales a que hubiera lugar.
Lo dispuesto en el primer párrafo también es aplicable a los
funcionarios y servidores públicos, de cualquier entidad de la AP
que se nieguen injustificadamente a recibir o cumplir la resolución
aprobatoria ficta derivada de la Declaración Jurada a que hace
referencia el artículo 3°, dentro de un procedimiento que se sigue
ante otra entidad de la administración.
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Art. 5º .- Denuncia del funcionario
al Órgano de Control Interno
Los administrados podrán interponer, individualmente o
en conjunto, el Recurso de Queja a que se refiere el
artículo 158° de LPAG, o presentar una denuncia al
órgano de control interno de la entidad respectiva, sin
perjuicio de las acciones civiles y penales a que hubiera
lugar, en el caso de que el funcionario o servidor público
incumpla lo establecido en la Ley.
Observación:
La queja no es un recurso, no es impugnable.
La queja o la denuncia son excluyentes.
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Art. 6º.- Procedimiento ante
Órgano de Control Interno
Las denuncias ante el órgano de control interno de las
entidades respectivas, que se presenten contra los
funcionarios o servidores públicos que incumplan lo
establecido en la Ley, serán puestas en conocimiento del
público en general a través de la página web de la entidad
o publicadas en el Diario Oficial “El Peruano”, cuando la
resolución que pone fin al procedimiento disciplinario quede
consentida.
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Art. 7º .- Responsabilidad del
administrado
Los administrados que hagan uso indebido de la
Declaración Jurada, señalada en el artículo 3°, declarando
información falsa o errónea, estarán en la obligación de
resarcir los daños ocasionados y serán denunciados
penalmente conforme a la legislación de la materia por la
entidad afectada, sin perjuicio de lo dispuesto en el
artículo 32, párrafo 32.3 de LPAG.
Consecuencias: Denuncias penales.
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Art. 8º.- Seguimiento de los
procedimientos administrativos
El órgano de control interno de las entidades supervisará
el cumplimiento de los plazos, requisitos y procedimientos
a fin de que sean tramitados conforme al TUPA
correspondiente. Asimismo, el órgano de control interno está en
la obligación de elevar al Titular del Pliego un informe mensual
sobre el estado de los procedimientos administrativos iniciados,
así como sobre las responsabilidades en que hubieran incurrido
los funcionarios o servidores públicos que incumplan con las
normas de LPAG, la Ley y aquellos que hayan sido
denunciados por los administrados.
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5ta. Disp. T, C y F
Regulación transitoria
Las disposiciones de la Ley, que reconozcan derechos o facultades
a los administrados frente a la administración, son aplicables a los
procedimientos en trámite iniciados antes de su entrada en
vigencia.
¿Acaso la Ley 29060 ya está vigente?
No, será de aplicación a procedimientos que estén en trámite
cuando Ley N° 29060 entre en vigencia [08.ENERO.2008].
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6ta. Disp. T, C y F
Difusión de la Ley
La AP, bajo responsabilidad de su titular, debe realizar acciones de
difusión, información y capacitación del contenido y alcances de la Ley
a servidores y público usuario.
Medios: Internet, impresos, afiches u otros.
Restricciones:
a) No trasladar al público costo de acciones de información y difusión.
b) Cumplir normas de austeridad y racionalidad en el gasto público.
Plazo máximo de 3 meses de publicada Ley para informar al Titular del
Pliego acciones realizadas de difusión, información y capacitación.
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9na. Disp. T, C y F
Normas derogatorias
Derogación general: normas que regulen SAN
contraviniendo literal a) del artículo 1.
Derogación expresa: Artículos 33° + 34° LGPA.
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Ley del Silencio Administrativo LEY Nº 29060