Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios
República de Colombia
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EXPERIENCIA DE LA LIBRE COMPETENCIA EN LA
PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE ASEO EN
COLOMBIA
DIRECCIÓN TECNICA DE GESTIÓN DE ASEO
Amaury Blanquicet Pretelt
Pereira, septiembre de 2005
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Temario
Responsabilidades y Competencias Específicas en Prestación de SP
➢
Características del mercado del servicio público de aseo.
➢
Mercado regulado.
➢
Áreas de Servicio Exclusivo.
➢
Competencia por el mercado
➢
Competencia en el mercado
➢
Prácticas Indebidas del Mercado
➢
Beneficios de las Buenas Practicas de Competencia
➢
Experiencias y Acciones de la SSPD en el Tema de la Competencia en Aseo
➢
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Responsabilidades y Competencias Específicas en la
prestación adecuada del Servicio Público de Aseo .
Entes Territoriales
1. Asegurar a todos los habitantes la
prestación del servicio de aseo de manera
eficiente sin poner en peligro la salud
humana ni afectar al medio ambiente.
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Responsabilidades Específicas en la Competencia por el
Mercado de Aseo
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1. Vigilar y controlar el cumplimiento de las leyes y actos
administrativos a los que estén sujetos quienes presten
servicios públicos.
2. Ejercer inspección, vigilancia y control para que se cumplan
los principios básicos en la prestación del servicio de aseo:
calidad del servicio, continuidad, eficiencia, acceso al
servicio, participación del usuario en la gestión y
fiscalización del servicio.
3. Vigilar y Controlar que se preste el servicio de aseo bajo
prácticas adecuadas de competencia.
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Responsabilidades
Entes prestadores de servicios públicos
1.
Realizar el correcto manejo de los residuos sólidos y responder
por los efectos ambientales y a la salud pública generados de las
actividades efectuadas en los distintos componentes del servicio
de aseo.
2.
Vincular al usuario, cuando este así lo requiera, y si existen
condiciones técnicas para la prestación del servicio y
desvincularlo cuando este lo solicite, de acuerdo con lo
establecido en el CCU.
3.
Realizar debidas prácticas de competencia, evitando el abuso de
posición dominante, las restricciones a los mercados abiertos y
posibilitando la libertad de empresa.
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Características del mercado del Servicio Público
de Aseo
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Composición del Mercado
Las reformas introducidas por la Ley 142 de 1994 le
dieron al sector la posibilidad de mayor
participación, es así como en la actualidad hay
operadores privados, oficiales y mixtos, en la
prestación del servicio de aseo.
El servicio público de aseo en Colombia, dadas sus
características (facturación conjunta y forma de
financiación clara, entre otras), se ha convertido en el
principal sector para la participación de diversos
actores públicos y privados.
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Composición del Mercado
E M P R E S A IN D U S T R IA L Y C O M E R C IA L D E L E S T A D O
E S T A B L E C IM IE N T O P U B L IC O
M U N IC IP IO P R E S T A D O R D IR E C T O
119
3
42
O R G A N IZ A C IO N A U T O R IZ A D A
2
S O C IE D A D E S (E M P R E S A D E S E R V IC IO S P U B L IC O S )
P R IV A D A
121
O F IC IA L
5
M IX T A
14
140
TOTAL
306
P A R T IC IP A C IO N D EL M ER C A D O P O R N A T U R A L EZA JU R ID IC A
M IX T A S
5%
P R IV A D A S
40%
O F IC IA L ES
55%
NOTA: Mayores de 2.500 Suscriptores
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E S P P Ú B L IC AS D IS T R IB U C IÓ N
MUNICIPIO PRESTA DOR
DIRECTO
26%
EMPRESA INDUSTRIA L Y
COMERCIA L DEL
ESTA DO
ESTA BLECIMIENTO
72%
PUBLICO
2%
E M P R E S A IN D U S T R IA L Y C O M E R C IA L D E L E S T A D O
E S T A B L E C IM IE N T O P U B L IC O
M U N IC IP IO P R E S T A D O R D IR E C T O
119
3
42
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Composición y Participación del Mercado
Es un mercado moderadamente concentrado, toda vez
que 49 empresas, de las 308 que se encuentran
registradas en la SSPD, prestan sus servicios en 52
cabeceras municipales con 18.8 millones de
habitantes, es decir, más del 60% de la población
urbana del país.
Si del total de empresas registradas, se aglomeran los
mercados atendidos, 22 empresas, entre públicas y
privadas, representan el 49 % del total de municipios
del país, con población inferior a 50.000 habitantes.
Fuente: Registro SSPD- RUPS, 2005.
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Sustento constitucional del Derecho a la
Competencia
El derecho a la competencia tiene, en Colombia, apoyo
directo en la Constitución de 1991. Esta dispone que “la libre
competencia es un derecho de todos que supone
responsabilidades” (artículo 333, inciso segundo).
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Sustento constitucional del Derecho a la
Competencia
•
Otras reglas constitucionales dan sustento a las normas legales sobre
promoción de la competencia; en particular, las que ordenan a las
autoridades evitar los abusos de la posición dominante, las que
prohíben restringir la libertad económica (artículo 333, inciso cuarto);
las que limitan la posibilidad de crear monopolios estatales (artículo
336); y las que promueven la internacionalización de la economía
(artículo 226).
• Así mismo, los artículos 10, 11, 133, 134, entre otros, de la LSPD, en
desarrollo de preceptos constitucionales, tratan aspectos referidos a las
debidas prácticas de competencia, desde la libertad de empresa, hasta
evitar el abuso de la posición dominante.
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Fundamentos normativos de la competencia en
Servicios Públicos
En el campo de los servicios públicos tiene
particular importancia el artículo 73, en cuanto
garantiza la igualdad de oportunidades en el acceso
al espectro electromagnético, y obliga al Estado a
evitar las prácticas monopolísticas en su uso. En
esta última norma, la prohibición de prácticas
monopolísticas aparece ligada, de modo explícito, al
derecho a la igualdad.
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La competencia económica dentro del marco
de la libre iniciativa privada
Particularmente el objeto material protegido es la
clientela, el normal funcionamiento interno de la
empresa, la consolidación y reconocimiento de la
ESP, la libre elección del consumidor, el buen
nombre, la reputación y acreditación, la propiedad
industrial, el secreto empresarial e industrial, la buena
fe contractual y el normal funcionamiento del
mercado.
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Fundamentos normativos de la competencia en
Servicios Públicos
Ahora bien, para el caso del servicio público de
aseo, dadas sus características especiales,
consideramos que la autoregulación por parte de los
prestadores puede evitar la práctica de conductas
calificadas como actos de competencia desleal en
las cuales las empresas prestadoras no puedan
incurrir porque estarían sujetas a sanciones, de
conformidad con el artículo 73.2 de la LSPD.
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Promoción de la competencia
De acuerdo con los lineamientos legales, se establece la
competencia para la prestación del servicio de aseo, a
través de dos alternativas, a saber:
Competencia por el usuario (en el mercado). Se otorga a
los usuarios la libertad de elegir la empresa prestadora
del servicio. (Bucaramanga, Ibagué, Girardot, Medellín,
entre otros).
Competencia por el servicio (por el mercado) a través de
ASES. El municipio contrata esta actividad con uno o
más operadores (Bogotá, Soacha, Barranquilla, Yumbo,
Montería, Cúcuta y Cartagena en el actual proceso de
licitación).
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Áreas de servicio exclusivo
• En la Ley 142 de 1994, artículo 9.2., se estableció la
posibilidad de escogencia del prestador, por parte del
usuario, en un mercado de libre competencia. Salvo la
excepción de los usuarios cobijados por un área de
servicio exclusivo.
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Área de Servicio Exclusivo
• Área de Servicio Exclusivo. (ASE). Es el área
geográfica otorgada contractualmente por los
municipios y distritos a una persona prestadora del
servicio público de aseo, mediante licitación pública,
en la cual ninguna otra persona prestadora puede
ofrecer los servicios y actividades objeto del contrato,
durante un tiempo determinado, y cuya finalidad es
asegurar la extensión de la cobertura del servicio a los
usuarios de menores ingresos.
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Áreas de servicio exclusivo
La competencias sobre la concesión de áreas de servicio
exclusivo están radicadas, de conformidad con el artículo
40 de la Ley 142 de 1994, en el ente territorial en cuanto
su establecimiento; y en la Comisión de Regulación en
cuanto la definición por vía general de la existencia de los
motivos, así como el señalamiento de los lineamientos
generales y las condiciones a las cuales deben someterse.
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Motivos para las ASES
• Según lo establecido en el Decreto 891 de 2002, los
motivos para determinar la necesidad de establecer ASES
son:
• Que los recursos disponibles en un horizonte de mediano
y largo plazo no son suficientes para extender la
prestación del servicio de aseo a los usuarios de menores
ingresos y que con el otorgamiento del área se obtendrá el
aumento de cobertura a dichos usuarios, sin desmejorar la
calidad del servicio.
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Motivos para las ASES
• Que la constitución del área de servicio exclusivo propuesta,
produciría economías y eficiencias asignativas en la
operación que permitirían, con los recursos disponibles,
llevar o subsidiar el servicio a dichos usuarios.
• Que las zonas que se declaren como áreas de servicio
exclusivo serán financiera e institucionalmente viables,
teniendo en cuenta los niveles de subsidio otorgados y los
montos de contribuciones con que cuente el Fondo de
Solidaridad y Redistribución de Ingresos del respectivo
municipio o distrito.
• La Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento
Básico, se pronuncia sobre la existencia o no de motivos
para establecer las ASES
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Indebidas Prácticas de Mercado
• Competencia desordenada: La competencia al interior del mercado se debe
realizar de manera adecuada, para evitar que se convierta en una actividad
caótica y contraria al fin buscado que es prestar un servicio eficiente.
•La experiencia de algunas ciudades donde existe libre competencia, sin una
autoregulación por parte de los prestadores, ha originado la actuación de la
SSPD, por:
•Distintos operadores en una misma cuadra, sin informar adecuadamente al
usuario horarios y días de recolección.
•Sistemas de transporte ineficientes, por deseconomías de escala.
•Vertimiento de residuos sólidos en las afueras de la ciudad o en los cauces de
los ríos, por indebida restricción de entrada a los sitios de disposición final.
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Indebidas Prácticas de Mercado
• Dificultad en el cobro del servicio: dado que el servicio de
aseo no se puede “suspender”, aunque se puede realizar a
través de otro servicio público. Cuando existen múltiples
prestadores, sobre todo a nivel residencial, puede darse una
falta de coordinación que dificulte el recaudo y se dificulta el
cobro de algunos componentes del servicio, tales como el
barrido.
• Se debe precisar quién presta el barrido en áreas comunes.
• Además, se puede dar el caso de usuarios que no contratan el
servicio con ningún operador, y decidan arrojar sus basuras
en las calles o lotes vecinos.
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Indebidas Prácticas de mercado
•Descreme del mercado: la práctica indebida de mercado, en la
libre competencia, generalmente se da por captar usuarios de
estratos altos y de actividades comerciales e industriales.
¿Quién asume la responsabilidad de atender a los usuarios de
bajos ingresos? El municipio, con escasez de recursos.
• ¿Cómo se realiza el cobro del barrido?
•Las diferencias de calidad: la libertad de entrada puede dar
lugar a servicios con diferentes niveles de calidad. Es probable
que el usuario se vea atraído con tarifas más bajas que la de los
competidores que utilizan equipos de recolección y transporte
más económicos y posiblemente de menor calidad o con
informalidad del servicio.
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Indebidas Prácticas del Mercado
• Debido al fraccionamiento del mercado planteado se
pueden generar aumentos de los costos administrativos
para los operadores.
• Con la entrada de múltiples operadores se puede dar
una dispersión en los subsidios otorgados y los
sobreprecios recibidos.
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Experiencias y Acciones de la SSPD en el
Marco de la Competencia en el Sector de Aseo
• En desarrollo de sus funciones de Inspección, Control y
Vigilancia, la SSPD ha sancionado, o adelanta
investigaciones con propósitos sancionatorios, a las
empresas que incurren en prácticas restrictivas de la
competencia, entre otras, en las ciudades de:
• Bucaramanga
• Barranquilla
• Villa del Rosario
• Ibagué
• Cali
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Experiencias y Acciones de la SSPD en el Marco de la
Competencia en el Sector de Aseo
• Las multas impuestas por la SSPD han alcanzado montos
superiores a los doscientos (200) millones de pesos. Los
casos de prácticas restrictivas de la competencia,
investigados y sancionados se refieren a:
• Vinculación y desvinculación de usuarios: dilación en los
procesos y procedimientos para vincular y desvincular
usuarios que quieren cambiar de prestador.
• Restricción para ingreso al sitio de disposición final: por
parte del prestador con mayor área de mercado cubierta por
tradición o mayor tiempo en el mercado.
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Experiencias y Acciones de la SSPD en el Marco de la
Competencia en el Sector de Aseo
• Vinculación de usuarios de manera engañosa y masiva, sin el
lleno de los requisitos.
• Desacreditación del prestador en competencia, o publicidad
equivoca sobre sus condiciones comerciales, operativas o
financieras.
• Descreme de mercados sin asumir, adecuadamente, las
frecuencias de barrido.
• Doble facturación a los usuarios, sin soportes reales para
realizarlos.
• Desconocimiento de áreas de servicio exclusivo,
descremando mercados restringidos por dichas áreas.
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BENEFICIOS DE LA ADECUADA COMPETENCIA
Y LA CALIDAD DEL SERVICIO
La libre competencia debe garantizar la calidad del servicio, que se
define por:
• Continuidad.
• Frecuencia
• Eficiencia a toda la población
• Programa de atención de fallas y emergencias.
• Atención al usuario completa, precisa y oportuna.
• Eficiente aprovechamiento.
• Adecuada disposición de residuos sólidos.
• Adecuada Gestión Comercial
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LOS COMPONENTES DEL SERVICIO DE ASEO
Y LA ADECUADA COMPETENCIA
Como se describe ampliamente, en la
presentación, la competencia se puede dar
entre operadores privados o entre operadores
privados y públicos por uno o por varios de
los componentes del servicio, en un mercado
desagregado, garantizando la calidad de la
prestación en favor del usuario.
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MUCHAS GRACIAS
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