II ENCUENTRO REGIONAL
INTERNATIONAL LAND COALITION
MESA SOBRE DERECHOS DE LOS PUEBLOS
INDÍGENAS Y TERRITORIO
Ponencia: “Gobernanza indígena y derechos
territoriales”
Ivette Vallejo (UICN- Oficina Regional)
Objetivo de la ponencia:
Hacer un balance sobre la situación actual
de los derechos territoriales de los pueblos
indígenas en Ecuador y Bolivia, y discutir
las proyecciones sobre la gobernanza
indígena.
1.-¿Qué se entiende por gobernanza?
• Es el resultado de las interacciones sociales, y de
los esfuerzos de intervención de distintos actores
sociales, políticos y económicos en la actividad de
gobernar ,y en la definición de las reglas e
instrumentos del gobierno.
• Entre los diferentes actores, se institucionalizan
acuerdos, en la búsqueda de soluciones,
conformando un determinado tipo de sistema de
gobernanza.
La gobernanza supone de un
“equilibrio dinámico” entre el Estado y la sociedad
civil; si bien depende del grado en que un sistema
se institucionaliza (Huntington, 1990).
2.- Condiciones para una “buena gobernanza”
•
En los organismos de cooperación internacional se ha ido conformando una visión
prescriptiva sobre qué aspectos apuntalar para la consecución de una “buena
gobernanza”. Enfatizan: pluralismo, transparencia, rendición de cuentas, acceso a la
información, participación de los ciudadanos en la toma de decisiones.
•
En países que cuentan con una composición étnica plural, o multiculturales, como los
de América Latina, y más aún en el caso de Estados que han pasado a reconocerse
como “plurinacionales”, las condiciones de gobernanza suponen nuevos retos.
•
En el caso de Bolivia y Ecuador, los Estados se encuentran en un período postconstituyente de reforma de los marcos legales e institucionales, que posibiliten
nuevas condiciones de participación de los pueblos indígenas;
•
La puesta en funcionamiento de autonomías (Indígena originario campesino en el caso
de Bolivia), junto a la constitución de autonomías departamentales, regionales,
municipales; o en el caso de Ecuador, la implementación de circunscripciones
territoriales indígenas supondrá una nueva territorialización del Estado.
•
Las condiciones para una “buena gobernanza” en Estados plurinacionales, requiere de
reconocimiento y legitimidad de distintas modalidades de gobernanza con sus
respectivos principios, valores y marcos normativos en una suerte de consenso en la
diversidad.
3.- La gobernanza de los recursos naturales
• Son “las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que
determinan cómo se ejercitan el poder y las responsabilidades,
cómo se toman las decisiones y cómo intervienen los ciudadanos u
otros interesados directos en la gestión de los recursos naturales,
incluida la conservación de la biodiversidad” (UICN)
• Para una “buena gobernanza ambiental” además de la participación
pública, el acceso a la información, transparencia, rendición de
cuentas, entre otros aspectos, es importante la inclusión de
principios como la equidad y el respeto de derechos.
• Una buena gobernanza contribuye a la conservación de la
biodiversidad y a la disminución de la pobreza.
• Las debilidades en un sistema de gobernanza se observan en la falta
de aplicación y ejercicio de derechos, y en una inequitativa
distribución de los beneficios tanto del aprovechamiento de
recursos, como de su conservación.
•
Una gobernanza ambiental coherente requiere de la observancia y respeto de
las normativas ambientales, de los convenios y tratados nacionales e
internacionales, que incluyen no solamente los acuerdos en relación a los
recursos naturales, sino también aquellos convenios que enmarcan derechos
fundamentales (civiles, políticos, ambientales) y derechos colectivos.
•
Dos instrumentos internacionales son claves en el caso de los pueblos
indígenas:
 Convenio 169 de la OIT sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas y Tribales en países independientes (1989):
reconocimiento de la posesión y propiedad de tierras/ territorios;
derecho a la Consulta;

Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones
Unidas (2007): reconocimiento de la posesión y propiedad de tierras/
territorios; consentimiento libre, previo e informado; derecho a la libre
determinación (derecho a la autonomía o el auto- gobierno en las
cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales; conservar
sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas). Marca pautas
para la gobernanza indígena sobre el territorio y los recursos naturales.
4.- ¿Qué es la Gobernanza indígena?
• Los pueblos indígenas tienen sus propias formas
relativamente autónomas de gobierno de sus territorios,
establecidas
sobre
las
bases
del
derecho
consuetudinario, autoridades tradicionales, mecanismos
propios de toma y aplicación de decisiones, etc.; es
decir, un tipo de gobierno del territorio que reclama
condiciones específicas y propias de gobernabilidad y
de gobernanza. En este sentido, los territorios indígenas
constituyen tipos o modelos de gobierno ambiental del
territorio” (Oviedo, Gonzalo: 2007).
• La gobernanza indígena son las modalidades y formas de autogobierno indígena que sustentadas sobre la libre-determinación,
permiten a los pueblos indígenas definir sus propios asuntos, tomar
decisiones sobre sus territorios y recursos, normar sus relaciones
sociales y resolver conflictos internos.
• Hacen parte de la gobernanza indígena sus instituciones, su
estructura de cargos y sistema de autoridad, sus mecanismos de
control social y formas de gestión del territorio.
• En la gobernanza indígena la aplicabilidad de los derechos
colectivos es fundamental, ya que “permiten que las comunidades
indígenas desarrollen, mantengan y actualicen permanentemente
una gran variedad de reglas consuetudinarias, tácticas e
instituciones para la apropiación, el uso y manejo colectivo de los
recursos naturales” (Merino & Robinson, 2006: 17).
5.- ¿Qué es el territorio para los Pueblos
Indígenas?
• En las cosmovisiones indígenas, “el territorio es considerado
espacio de vida, esencial para la reproducción social, cultural,
religiosa, económica y política de la sociedad” (Radhuber,
Isabella, 2008:361).
• El territorio es visto además, como una pre-condición material
y simbólica para todos los derechos colectivos; implica no
solamente derechos políticos en forma de participación
dentro de estructuras estatales de decisión, sino también las
autonomías políticas indígenas dirigidas hacia adentro, para
una auto- administración política indígena.
6-. Situación actual en América Latina
• La relación entre derechos territoriales y la gobernanza indígena
guarda diferencias en los países de la región.
• Desde la década de los noventa la mayoría de Constituciones
Nacionales han incorporado ciertos derechos anclados en los
convenios internacionales, en relación a pueblos indígenas.
Igualmente han ratificado en la mayoría de casos por ejemplo el
Convenio 169, y participado de la aprobación de la Declaración de
Derechos de los Pueblos Indígenas de Naciones Unidas.
• Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela: los Estados aceptan
que la tierra constituye un factor determinante para los pueblos
indígenas. Reconocen el acceso a la tierra y la posesión como un
derecho fundamental.
• Existe variabilidad en la aplicación y respeto de los derechos
territoriales de los PI en los países de la región.
• Existen variantes en la visión del régimen de administración de las
tierras comunitarias, tierras de comunidades nativas, comunidades
campesinas, pueblos indígenas (en cada Estado)
7.- Situación en Bolivia y Ecuador
• Reconocimiento de derechos territoriales
BOLIVIA
ECUADOR
• La Ley del Instituto Nacional de
Reforma Agraria (INRA) – 1996:
introdujo la categoría de Tierras
Comunitarias de Origen (TCO),
definidas como propiedades colectivas,
inalienables, inembargables e
imprescriptibles de la tierra; no
integradas al libre mercado, para
protección de las formas tradicionales
de acceso y uso de la tierra.
•Reconducción Comunitaria de la
Reforma Agraria (Modificación Ley
INRA- 2006): las TCO quedan exentas
de la reversión por no cumplimiento de
la función económica y social. Establece
que tierras expropiadas y revertidas se
distribuyan gratuitamente a
comunidades indígenas, campesinos y
sin tierra
La Ley de Desarrollo Agrario (1994):
reconoce la “posesión ancestral” de los
pueblos indígenas, afro-ecuatorianos y
montubios. Faculta la titulación gratuita a
comunidades o etnias que hayan estado en
posesión ancestral, bajo condición de que
respeten tradiciones, vida cultural y
organización propias.
- Posibilita la titulación de la posesión
ancestral a nivel de nacionalidades (como el
caso amazónico). Abrió la legalización más
allá de lo comunitario.
- La Ley de Colonización y Tierras Baldías
(1994), codificada (2004), reconoce “tierras
comunitarias de posesión ancestral” . Las
retira de la catalogación como “ tierras
baldías”.
BOLIVIA
ECUADOR
Constitución Política (2009), en el
Capítulo IV (“Derecho de las Naciones y
Pueblos Indígenas, Originario Campesinos):
reconoce el derecho a la territorialidad.
En el capítulo IX. Tierra y Territorio: se
reconoce la integridad del territorio
indígena originario campesino, que
incluye el derecho a la tierra, al uso y
aprovechamiento exclusivo de los recursos
naturales renovables. Se plantea que los
territorios IOC podrán estar compuestos por
comunidades.
Constitución Política (1998): derecho a
conservar la propiedad imprescriptible de
las tierras comunitarias, (inalienables,
inembargables, e indivisibles), salvo la
facultad del Estado para declarar su
utilidad pública.
-Establece el derecho a mantener la
posesión ancestral de las tierras
comunitarias y obtener su adjudicación
gratuita.
-Constitución Política (2008): Título II
Derechos, Cap IV – Derechos de las
Comunidades, pueblos y nacionalidades:
reconoce el derecho a conservar la
propiedad de las tierras comunitarias
(inalienables, inembargables e
indivisibles). Se establece el derecho a
mantener la posesión de tierras y
“territorios ancestrales” y obtener su
adjudicación gratuita. El derecho de no
ser desplazados.
-
Reconocimiento del ejercicio de competencias
jurisdiccionales en Territorios indígenas
BOLIVIA
ECUADOR
Constitución Política (2009): reconoce
derecho a la libre determinación; que las
instituciones de naciones, pueblos
indígenas originarios campesinos sean
parte de la estructura general del Estado.
Derecho a ejercer sus sistemas políticos,
jurídicos y económicos acorde a su
cosmovisión; ejercer funciones
jurisdiccionales y de competencia a través
de sus autoridades;
Aplicar sus principios, valores culturales,
normas y procedimientos propios,
administradas por sus estructuras de
representación y definición de su
desarrollo de acuerdo a sus criterios
culturales y principios de convivencia con
la naturaleza.
Constitución Política (2008): Reconoce el
derecho a conservar y desarrollar sus
propias formas de convivencia y
organización social, y de generación y
ejercicio de la autoridad, en sus
territorios legalmente reconocidos y
tierras comunitarias de posesión
ancestral.
El derecho a crear, desarrollar, aplicar y
practicar su derecho propio
consuetudinario; a ejercer funciones
jurisdiccionales con base a sus tradiciones
ancestrales y derecho propio, dentro de
su ámbito territorial; aplicación de
normas y procedimientos propios para la
solución de sus conflictos internos.
BOLIVIA
ECUADOR
Constitución Política (2009):
Constitución Política (2008)
- Instituye régimen especial de
Circunscripciones Territoriales Indígenas
en el marco de la organización político
administrativa del Estado.
- Ejercerán: competencias de gobierno
territorial autónomo; regidas por
principios de interculturalidad,
plurinacionalidad y derechos colectivos.
-Parroquias, cantones o provincias
conformadas mayoritariamente por
pueblos, o nacionalidades podrán
constituir CTI mediante consulta
(aprobación de 2/3 partes de votos).
- Dos o más CT indígenas o pluriculturales,
podrán integrar una nueva circunscripción.
(Se prevé que una ley establecerá las
normas de conformación, funcionamiento
y competencias).
Reconoce derecho a la gestión territorial
indígena autónoma; elección de sus
representantes políticos en las instancias
que correspondan, de acuerdo a formas
propias de elección.
- El Estado se organizará en territorios
indígenas originario campesinos (además
de deptos, provincias y municipios).
- Instituye la autonomía Indígena
Originaria Campesina: consiste en el
autogobierno como ejercicio de la libre
determinación de las naciones y pueblos
indígenas originario campesinos . Basada
en los territorios ancestrales.
-El autogobierno se ejercerá de acuerdo a
sus normas, instituciones, autoridades,
procedimientos, conforme a sus
atribuciones y competencias ( en armonía
con la constitución y ley ).
BOLIVIA
Constitución Política (2009):
- Dos o más pueblos indígena originario campesino podrán conformar una sola
autonomía IOC. Cada autonomía elaborará su estatuto de acuerdo a sus normas y
procedimientos propios .
- Si la autonomía IOC afecta límites distritales de municipios, el pueblo o nación y el
gobierno municipal deberán acordar una nueva delimitación distrital; si afecta límites
municipales se seguirá un procedimiento ante la Asamblea Legislativa Plurinacional
para su aprobación.
-Para conformar una región IOC se seguirá un procedimiento ante la Asamblea
Legislativa. Para agregar municipios, distritos municipales para conformar una región
IOC se decidirá mediante referéndum y procedimientos de consulta.
- Está previsto que las autonomías indígenas originarias campesinas podrán ejercer
una serie de competencias, de organización, planificación, de planes, programas,
proyectos de salud, conservar recursos forestales, biodiversidad y ambiente. Sistemas
de riego, recursos hídricos, caminos vecinales y comunales, promoción de agricultura,
control y monitoreo socioambiental ante actividades de hidrocarburos y mineras que
se realizan en su jurisdicción.
Gobernanza sobre recursos naturales en territorios
indígenas
BOLIVIA
ECUADOR
Constitución Política (2009):
-Reconoce el derecho a vivir en un medio
ambiente sano, con manejo y
aprovechamiento adecuado de los
ecosistemas;
-Derecho al uso y aprovechamiento
exclusivo de los recursos naturales
renovables existentes en su territorio.
-Establece garantía del derecho a la
consulta previa obligatoria realizada por
el Estado, de buena fe y concertada
respecto a la explotación de los recursos
naturales no renovables en el territorio
que habitan.
- Derecho a la participación en los
beneficios de la explotación de los
recursos naturales no renovables en sus
territorios.
Constitución Política (2008):
-Reconoce derecho de comunidades,
pueblos y nacionalidades a participar en
uso, usufructo, administración y
conservación de los recursos naturales
renovables que se hallen en sus tierras.
- Consulta previa, libre e informada (en
plazos razonables) sobre planes y
programas de prospección, explotación y
comercialización de recursos no
renovables que se encuentren en sus
tierras y que puedan afectarles ambiental
o culturalmente.
-Derecho a participar en los beneficios
que los proyectos reporten
- Recibir indemnizaciones ante perjuicios
sociales, culturales y ambientales que les
causen.
BOLIVIA
Constitución Política (2009):
En el capítulo VII de Biodiversidad, áreas
protegidas y recursos forestales, se
establece :
- Donde exista sobreposición de Áreas
Protegidas y territorios indígenas
orginario campesino se realizará una
gestión compartida; con sujeción a
normas y procedimientos propios de las
naciones y pueblos indígenas originarios
campesinos, respetando el objeto de
creación de las áreas protegidas
- En el caso de comunidades indígenas
originario campesinas situadas dentro de
áreas forestales serán titulares de
derecho exclusivo de su aprovechamiento
y gestión según la ley.
ECUADOR
Constitución Política (2008):
- Se reconoce derecho a mantener,
proteger y desarrollar sus conocimientos
colectivos, promover y proteger lugares
naturales y sagrados; plantas, animales,
minerales y ecosistemas dentro de sus
territorios.
-En relación a Áreas naturales Protegidas,
su manejo y administración se estipula a
cargo del Estado.
-El sistema de APs se prevé estará
integrado por varios subsistemas, entre
ellos se contempla el comunitario.
-La rectoría y regulación es ejercida por el
Estado (por lo que la gobernanza indígena
en este caso es limitada).
Ejercicio de derechos
BOLIVIA:
-Los procesos de saneamiento territorial para la titulación de las TCO se
inician a partir de la Ley INRA (1996).Los avances fueron lentos por
conflictos con terceros, tensiones entre pueblos indígenas de tierras
bajas y colonizadores indígenas provenientes de la parte andina, etc..
Desde el período de gobierno del MAS un mayor número de TCO ha
sido titulado en el país. Alrededor de 84 TCO tituladas al 2009(Albo y
Romero (2009), tanto en tierras bajas, como a nivel andino.
-El proceso se asienta en una trayectoria en el que los pueblos indígenas
originarios han revitalizado sus formas de organización social y
revitalizado cargos tradicionales.
- Varias TCO, son el producto de procesos de reconstitución territorial de
las markas, con su conjunto de ayllus.
- Otra dimensión de la gobernanza indígena: existen alrededor de 187
municipios indígenas (57% del total de municipios).
-En algunos casos ,las TCO se encuentran dentro de municipios
indígenas, donde los Consejos Municipales toman decisiones en
procesos de consulta a los Consejos de Mallkus.
ECUADOR
-Desde 1994 el Instituto de Desarrollo Agrario (INDA) asumió en base a la
Ley, los procesos de titulación de tierras de posesión ancestral de
comunidades y etnias.
-Si bien el marco legal ha sido propicio, el marco institucional no ha tenido el
mismo avance. El INDA ha efectuado procesos de titulación con una serie de
limitaciones: no tiene una sección o departamento especializado, no se
manejan bases de datos de adjudicación estructuradas; la gratuidad del
proceso no se da en la práctica.
-En cuanto a lo positivo en algunos casos ha realizado actos de transferencia
de dominio de comunidades posesionarias, hacia una nacionalidad (Ej: los
shiwiar, achuar); o han obtenido un título global como nacionalidad (Ej:
zápara) en el caso amazónico, (Ej: awá , en la costa).
- Se ha superado la visión de titulación fragmentaria que primó desde los
años 60 a los 90, y cuyo resultado es que existan titulaciones a nombre de
individuos, asociaciones, comunidades y organizaciones.
8.- La situación de las mujeres indígenas
• En Bolivia:
- La Ley INRA estableció la igualdad entre hombres y mujeres, la
cual debería existir en la distribución, administración y el uso de los
recursos naturales.
- En la práctica, desde 1996 de 17, 754 títulos propietarios, solo
6,004 se entregaron a mujeres (Radhuber, Isabella, 2008: 88). Así
mismo, tanto mujeres como hombres debían tener no solamente los
mismos derechos a la tenencia, sino también a la herencia de la
tierra. En la práctica, los hombres acumulan considerablemente
más tierras que las mujeres.
• En la Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria
(2006), la octava disposición final se dedica a la igualdad de
género. En caso de parejas casadas y /o de cónyuges, ambos que
usen la tierra reciben el título, y primero se menciona el nombre de
la mujer. Prevalece y se garantiza la participación de las mujeres en
el proceso de verificación y distribución de tierras. Garantiza y
prioriza la participación de las mujeres en los procesos de
saneamiento y distribución de tierras.
-Está prevista la dotación de tierras fiscales a los indígenas
originarios campesinos, comunidades interculturales y campesinas
que no las posean o lo hagan de forma insuficiente, se prevé la
titularidad de las mujeres al acceso, distribución y redistribución de
la tierra, sin discriminación por estado civil o unión conyugal.
-En lo cotidiano las mujeres indígenas quechuas y aymaras de
tierras altas generalmente reciben o heredan menos que los
hombres. Al unirse pasan a vivir en las tierras de los esposos.
Cuando enviuda, se queda con la tierra del marido y debe cumplir
las obligaciones ante la comunidad como poseedora.
En Ecuador:
-En la Constitución Política, el Estado garantiza la ampliación de los
derechos colectivos de comunidades, pueblos y nacionalidades, sin
discriminación alguna en condiciones de igualdad y equidad entre
hombres y mujeres.
-Cuando se trata de una titulación colectiva: es importante el que se
fortalezca que las mujeres tengan igualdad en la distribución de los
beneficios, en el acceso a la toma de decisiones sobre los recursos
y la gestión territorial.
9- Problemáticas:
•
El tema de los derechos territoriales de los pueblos indígenas no
culmina con el reconocimiento de límites, o la adjudicación formal de
territorios, sino con la garantía de la libre determinación y el ejercicio de
la gobernanza indígena: control de su manejo por parte de los pueblos
que habitan los territorios originarios y que dependen en gran medida de
sus recursos y biodiversidad, para su subsistencia y continuidad cultural.
•
Como ha sucedido a nivel regional, una vez reconocidos y titulados los
territorios, la titulación no ha garantizado a los pueblos indígenas
necesariamente, una seguridad jurídica sobre los mismos, el ejercer un
manejo autónomo y hacer una gestión territorial plena.
•
Los territorios indígenas son objeto de constante presión por parte de
modelos de desarrollo centrados en actividades extractivas de los
recursos naturales no renovables (minerales , hidrocarburos, gas).
Sobre sus espacios territoriales se traslapan otras territorialidades
(bloques concesionados).
•
•
La visión de la integralidad del territorio que tienen los pueblos
indígenas, no coincide con aquella que separa al territorio en recursos
del suelo (de manejo /administración reconocida a los pueblos
indígenas), y del subsuelo (supeditado al control y administración del
Estado).
Si bien la visión de territorio de los pueblos indígenas tiene
coincidencias, existen importantes diferencias para la gobernanza del
territorio, entre los indígenas de tierras altas y tierras bajas; entre
andinos y amazónicos.
•
El derecho a la consulta previa, sea en la fase de prospección o de
explotación si bien está reconocido constitucionalmente, en la práctica
no se ha institucionalizado y no han habido procedimientos claros para
su ejercicio.
•
Hace falta todavía fortalecer el acceso a tierra /territorio y recursos
naturales por parte de las mujeres indígenas; garantizar la herencia
para el aprovechamiento familiar en las formas de acceso internas en
los territorios colectivos; fortalecer su participación en la toma de
decisiones sobre los recursos y biodiversidad, en los procesos de
consulta y en la determinación de los mecanismos de la redistribución
de beneficios (del aprovechamiento, como de la conservación de los
recursos naturales).
Gracias!
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