Boletín de Estudios Fiscales No. 14
Reformas tributarias recientes en
América Central: respondiendo a la
crisis mundial
Antigua Guatemala, noviembre de 2012
Contenido
1. El impacto de la crisis en las finanzas
públicas de América Central
2. La respuesta gubernamental: el desafío
técnico
3. Aprobación e implementación: el desafío
político
4. Conclusiones y recomendaciones
1. El impacto de la crisis en las
finanzas públicas de América
Central
Ingresos tributarios de C.A. entre 1928 – 1936
(millones de monedas nacionales)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
1928
1929
Costa Rica
1930
1931
El Salvador
1932
Honduras
Fuente: Victor Bulmer Thomas. Centroamérica en el período entre guerras.
1933
1934
Nicaragua
1935
1936
Guatemala
¿Qué aprendimos?
• La crisis financiera internacional de 2008 – 2009
dio origen a un proceso de reformas tributarias
en Centroamérica
• 80 años antes las cuentas fiscales se habían
visto afectadas por “la gran depresión”
• ¿Qué aprendimos los centroamericanos con esa
previa experiencia?
• No había excusa para no fortalecer las política
fiscal de nuestros países
• Impuesto a las campanadas (GT)
Situación previa a la crisis
• En 2005-2007
– En ESV, NIC, CR y PNM déficit fiscal decreciente
• En NIC, CR y PNM se alcanzó superávit
– En GUA déficit fiscal estable, por debajo del 2% del PIB
– En HND déficit en torno al 2% del PIB
• Estos resultados positivos gracias a:
– Crecimiento vigoroso
– Algunas reformas tributarias y fortalecimiento de las AT
– Control del gasto público (con excepción de HND)
El impacto de la crisis
Crecimiento PIB 2005 - 2010
% crecimiento interanual
12
10
8
6
4
2
0
-2
-4
2005
Guatemala
2006
Costa Rica
2007
El Salvador
2008
Honduras
Fuente: datos de la SECMCA y autoridades panameñas.
2009
2010
Nicaragua
Panamá
Desempleo en países y regiones seleccionadas
Enero 2008 – Febrero 2012
14
12
10
8
6
4
2
EE.UU Total
Alemania
EE.UU Hispano
Euro Zona (17 países)
Japón
Unión Europea (27 países)
2008
2009
2010
Fuente: ICEFI con base en estadísticas del Bureau of Labor Statistics (Estados Unidos).
2011
Ene
Nov
Sep
Jul
May
Mar
Ene
Nov
Sep
Jul
May
Mar
Ene
Nov
Sep
Jul
May
Mar
Ene
Nov
Sep
Jul
May
Mar
Ene
0
Desplome de la carga tributaria
Tasas de crecimiento de la carga tributaria en 2007 y en
el periodo de la crisis 2008-2009
10
8.9
6.2
% de variación interanual
4.4
3.9
5
1.8
1.7
0.8
4.1
0
-3.9
-5
-7.1
-7.5
-10
-9.7
-11.0
-13.3
-15
CR
ESV
GTM
HND
2007
Fuente: ICEFI con base a datos oficiales
2008-2009
NIC
PNM
Promedio
Principales causas del desplome de los ingresos
fiscales en América Central
• Sistemas tributarios altamente dependientes de las importaciones:
en 2009 el valor de las importaciones de CA cayó 25%
– En 2005, las importaciones determinaban el 32% de los ingresos
tributarios (46% en GUA). Con la crisis, en 2009 el 28%
• Contracción del consumo privado (principal componente del PIB)
– Influenciada por la caída en las remesas familiares (GUA, ESV y HND),
dificultad por acceder al crédito y aumento del desempleo
– Desaceleración en EEUU: aumento del desempleo en trabajadores
inmigrantes CA
• AT en proceso de fortalecimiento: capacidad de respuesta limitada
ante la magnitud de la crisis
2. La respuesta gubernamental:
el desafío técnico
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• En octubre de 2008 el COSEFIN reconoció la necesidad de adoptar
políticas fiscales más flexibles y activas, para:
– Mantener la estabilidad macroeconómica
– Apoyar la actividad productiva
– Defender a los sectores más vulnerables para evitar problemas sociales y
de gobernabilidad
– Profundizar la integración económica regional
• En febrero de 2009 el COSEFIN agregaba la necesidad de:
– Mantener y fortalecer la protección social y el empleo
– Asegurar un ritmo de inversión pública acorde con las necesidades de
desarrollo de sus países
– Mayor flexibilidad (prioridad recursos externos)
• Aumento en el déficit fiscal y poder financiar políticas fiscales
contracíclicas
Las respuestas de los gobiernos ante la crisis
• Para enfrentar la crisis, los gobiernos de AC adoptaron
individualmente:
– Reformas tributarias
– Programas de gasto público y subsidios
• GUA: PNERE, prioridad a la infraestructura física y social
• ESV: Plan Global Contra la Crisis
• HND: subsidios a combustibles, amortiguamiento alza precios alimentos e
incrementos salariales
• NIC: subsidios a combustibles para transporte urbano. Plan de defensa de la
producción, crecimiento y empleo. Contención del gasto público
• CR: Plan Escudo. subsidios a combustibles para pescadores, incremento
gasto en salud, educación y seguridad. Aumentos salariales.
• PNM: subsidio parcial para energía, bono para adultos mayores, Ley de
Responsabilidad Fiscal
Las propuestas de reforma tributaria
• Todos los países de la región prepararon proyectos de
reforma
• Objetivos:
– Reformas integrales: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
– Fortalecer la AT (medidas antievasión) y facilitar el cumplimiento
voluntario: 3 propuestas (GUA, NIC y CR)
• Incluyendo la mejora del control aduanero
– Medidas recaudatorias de corto plazo: 6 propuestas (GUA, ESV, HND y
PNM)
• En tributación directa:
– Reforma profunda al ISR: énfasis en rentas de capital y
tributación internacional
• En tributación indirecta: diversidad, según
particularidades de cada país
3. Aprobación e implementación:
desafíos y escenarios políticos
a finales del año 2010
La efectividad de los programas de gasto
público y subsidios
• Algunas medidas implementadas con éxito
– Claramente, durante la crisis los gobiernos de la región
protegieron el gasto social
• Dependieron fuertemente del flujo de financiamiento
externo (IFI)
• Limitaciones en la capacidad de ejecución
• Una primera conclusión:
– El déficit fiscal de la región no aumentó por una
“explosión” del gasto público (versión muy mediatizada)
– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos
fiscales
Reformas tributarias: Guatemala
• El primer país que propuso (2008) una reforma tributaria integral
en el marco de la crisis:
– Sin embargo el Congreso no la aprobó
• Pese a que:
– La reforma es una directriz contenida en los Acuerdos de Paz (1996)
y el Pacto Fiscal (2000)
– La propuesta fue formulada con fuerte respaldo técnico y por una
comisión prestigiosa (GPDF)
• Factores que redujeron la posibilidad de aprobación:
– Falta de acuerdo interno dentro del Ejecutivo
– Rechazo a la propuesta en el Congreso
– Conflicto con el sector privado
Reformas tributarias: El Salvador
• 2009: el Gobierno anuncia su intención de discutir abiertamente,
previo a presentar la reforma a la Asamblea Legislativa
– Sin embargo, sólo la discutió con el Sector Privado
– Premura y percepción que los sectores sociales carecen de
interlocutores técnicos y capacidad de incidencia
• Una vez presentada en la AL, la fractura del bloque de ARENA
permitió la aprobación de algunos elementos
• 2010: conformación de la Comisión Fiscal del CES, sin resultados
• El MH prepara un nuevo proyecto, a discutir ampliamente
(¿posible?)
– FUSADES: pacto fiscal
– Sectores sociales: necesidad de la reforma
Reformas tributarias: Honduras
• 5 reformas tributarias entre 1998 y 2010
• Administración Zelaya: condonación externa y ALBA no hacían
necesaria la reforma
– Incrementos salariales y crecimiento del gasto, suspensión del
financiamiento externo (golpe de Estado), generaron una crisis fiscal
grave.
• Para solventar la crisis, el FMI medió la reapertura de las
ventanillas de las IFI: reforma según programa económico del FMI
– Proyecto se entregó al Congreso, sin discutir con el SP
• Administración del Presidente Lobo: aprobación 5 reformas con
implicaciones tributarias
– Sin embargo, paralelamente privilegios fiscales: regiones especiales
de desarrollo y regímenes de perfeccionamiento activo
Reformas tributarias: Nicaragua
• Desaceleración de los desembolsos externos plantea la
necesidad de una reforma
• En 2009 se presenta una nueva reforma, la Ley de
Concertación Tributaria
– Negociaciones entre el Gobierno el COSEP
– El COSEP aceptó el ISR, incluyendo gravar los dividendos
– A cambio, el Gobierno redujo el alcance de la reforma
• Reforma aprobada en 2009 compensó parcialmente la
caída de los desembolsos
• Existen cuestionamientos a la efectividad de esta reforma.
El Gobierno prepara una nueva propuesta.
Reformas tributarias: Costa Rica
• Ley del Pacto Fiscal y Reforma Fiscal Estructural (2004)
y Ley del Impuesto Sobre la Renta (2006), declarados
inconstitucionales
• Nuevo proyecto de reforma (enero 2011)
– Oposición de la izquierda
• Denuncia de la Asociación Nacional de Empleados Públicos
– Comisión de Asuntos Hacendarios toma control del
proyecto
– Rechazo del sector privado a fortalecer el régimen del ISR
para las rentas de capital
• El Ejecutivo modificó el proyecto
• ¿Se alcanzó consenso?
Reformas tributarias: Panamá
• Reformas recientemente aprobadas
– Corresponden a promesas electorales del Presidente
Martinelli
– Propuesta originalmente preparada por una entidad
privada, y luego fortalecida por IFI
– Rechazada por sectores populares y el sector privado
– Opiniones técnicas opinan que la reforma está enfocada en
la facilidad de cumplimiento, más que la justicia
– Su efectividad dependerá de mejoras en la AT y la cultura
tributaria
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES
HN
NI
CR
PA
Balance entre lo propuesto y lo aprobado
GT
Sobre la Renta
Tarifa Empresas
Tarifa Individuales
Rentas de capital
Impto. Mínimo
Régimen Simplificado
Precios de Transfer.
Subcapitalización
Ampliación de base
Eliminar créditos
Sobretasas
IVA
Tarifa
Ampliar cobertura
Eliminar exenciones
Eliminar tasa 0%
Regulación crédito y devol.
Retenciones del IVA
Sel. y Es. al Consumo
Tarifa
Base
Eliminación exenciones
Nuevo a Vehículos
Vivienda
Combustibles
Vehículos
Tarifa Circulación
Tarifa Arancelaria
Propiedad Inmueble
Tarifa
Casinos
Telefonía
Amnistía Fiscal
De control y fortalecimiento de la
Admon. Tributaria
ES


HN
NI






CR
PA


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

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



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



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
4. Conclusiones y
recomendaciones
Conclusiones
• El déficit fiscal de la región no aumentó por una “explosión” del gasto público
(versión muy mediatizada)
– Por el contrario, se trató de un desplome de los ingresos fiscales
• Lograr la aprobación de una reforma tributaria en América Central es un desafío
de naturaleza netamente política, no técnica
• Las propuestas centroamericanas (excepto PNM) intentaron fortalecer el ISR
como medio para aumentar la justicia tributaria en la región
– Por dificultades políticas, lo finalmente aprobado dista mucho de lo propuesto
– Propuestas de tributación internacional (aprobada en ESV) encontraron fuerte oposición
del SP y requieren el fortalecimiento de las AT
• La recaudación mejoró en los países en los que se aprobaron reformas
– Aunque en algunos casos se debate si la recaudación adicional fue producto de la reforma
Recomendaciones
• Metodologías técnicas que evalúen el impacto de las
reformas, separándolo de otros factores
• Fortalecimiento efectivo de las AT (¡ISR capital!)
– Reformas legales en secreto bancario, acciones al portador
e intercambio de información: desafío político
– Tributación internacional: precios de transferencia
• Coordinación regional de la incidencia de la sociedad
civil: red centroamericana de justicia fiscal
– La coordinación regional ha sido un rol gubernamental:
COSEFIN, COMIECO, SICA y otros entes.
¡Muchas gracias!
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