Los empleados al servicio de las
Administraciones Públicas
Tema1
Gestión Administrativa II
Profa. Eloísa del Pino
Curso 2005-2006
Preguntas claves del tema






¿Quiénes son y dónde trabajan los empleados públicos?
¿Hacen los empleados públicos lo mismo en todos los
sitios?
¿En qué se diferencia un empleado público de uno
privado? ¿y de un político?
¿En qué dirección están reformando las democracias
avanzadas sus Servicios Civiles?
¿A qué se deben las coincidencias y las diferencias en las
reformas?
¿Qué pasa en África, Asia y América Latina?
¿Qué es burocracia, función
pública y empleo público?

Burocracia:




Función Pública



Realidades distintas según el país
En general derecho público
Empleo Público


Red Tape o Papeleo innecesario
Formada por los burócratas, ejerce el poder, los
puestos directivos
Burocracia en el sentido weberiano
Las personas al servicio del sector público
Civil Service
La Función Pública en las
Constituciones
 Países
sin constitución o en la que no
hacen referencia a la FP:

USA, RU, Irlanda
 Países
en los que sólo se enuncian
principios generales aplicables
 Países donde se regulan detalles

España, Dinamarca, Francia, Países Bajos,
Suecia, Alemania
Los Servicios Civiles de las
democracias avanzadas

Según la Cultura Administrativa Dominante:
 Rechtastaat

• Estado articulador, leyes y coerción
• Seguridad Jurídica, Igualdad ante ley
• Capacidad técnica de lo funcionarios
• Estatus social privilegiado de los funcionarios
“Interés público”
• Menor intervención posible del Estado
• La ley es un medio, segundo plano
• Papel arbitral del gobierno, busca el consenso
• Simples ciudadanos
¿Son iguales los empleados del sector
público y los del sector privado?
¿Son iguales los empleados públicos
en todos los sitios?
¿Por tanto cuál es la principal
diferencia entre un político y un
empleado público?
Las diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas (Allison)
En cuanto al Entorno:
-Exposición al mercado
-Legalidad
- Política
En cuanto a sus transacciones:
-Coercitiva
-Impacto de las políticas
- Escrutinio público
- Bienes públicos
Estructuras y procesos
Internos:
-Complejidad
- Menos autonomía
- Menos poder de innovación
- Búsqueda de otros
incentivos
- Menos apego a la riqueza
El campo de fuerzas de la administración
Políticos
Legislativo
Tribunales
Activista
Instituciones Afines
Administración
Niveles de Gobierno
Ciudadanos
Grupos de Interés
ONG´s
Empresas
Estudiantes
Trabajadores
Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y
Administración







Sistemas parlamentarios o presidenciales
Parlamento
Defensor del Pueblo
Tribunal de Cuentas
Tribunales de Justicia
Tribunal Constitucional
Las relaciones entre políticos y funcionarios

Modelos legal, de aldea, de aldea funcional y
adversarial
La Administración como
Subsistema del Sistema Político
Ej. Una universidad, un ayuntamiento
Insumo
Administración
RETROALIMENTÁCIÓN
Producto
Entre el Estado y el Mercado
Público
Privado
Los gobiernos se sirven de empleados
públicos y privados para prestar servicios
Ciudadano
G2
G1
Empresa
Estructura en Red
Ej. Servicios de Salud Mental de la C. Valenciana
SSMCV
Público
Privado
¿Son iguales los empleados del sector
público y los del sector privado?
¿Son iguales los empleados públicos
en todos los sitios?
¿Por tanto cuál es la principal
diferencia entre un político y un
empleado público?
La administración no es igual en
todos los sitios ¿Cómo medirla?
 Empleados
 Gasto,
 La
en especial el social
presión fiscal
 Los
derechos de los ciudadanos
Gasto social como % del PNB
1980
1990
1995
1998
Europa
continen.
28,1
29,6
30,1
28.8
Escandin.
25,6
28,1
32,1
30,1
Sur de
Europa
15,0
18,0
22,2
23,7
Reino
Unido
21,5
24,3
27,7
26,8
Media
UE-15
27,7
Tamaño del EB en UE y AM
TERRITORIO
% Gasto Social sobre PIB
UE (2000)
27,3
España (2000)
23.0
Uruguay (1999)
22.8
Argentina (1999)
20.5
América Latina (1999)
13.1
México (1999)
9.1
R. Dominicana (1999)
6.6
El Salvador (1999)
3.3
Empleo público en % del empleo
total
1974
1985
1995
Europa
continental
14,7
18,7
18,8
Escandin.
20,0
26,9
29,4
Sur de
Europa
10,5
14,2
15,5
Reino Unido
19,6
21,5
14,4
% de población femenina activa
respecto a pobl. femenina total
1960
1974
1997
Europa
continental
42,1
44,9
59,2
Escandinavi
a
48,9
60,9
72,5
Sur de
Europa
31,6
37,6
49,0
Reino Unido
46,1
54,3
66,0
Imposición
1998
Europa continental
42,7
Escandin.
47,6
Sur de Europa
36,2
Reino Unido
37,2
Media UE-15
41,3
Ns/Nc
9%
Muy Bien - Bien
12%
Regular
32%
Muy Mal - Mal
47%
En su opinión, ¿cómo administra el Gobierno actual el dinero que recauda mediante los
impuestos? (1995: CIS 2.187)
%
Jul. 94 Jul. 95
Jul. 96
Jul. 97
Mucho + bastante
36
39
40
47
Poco + muy poco
56
54
52
46
8
7
7
7
NS/NC
Beneficio que recibe la sociedad a cambio del
pago de impuestos .
Datos de Opinión 14. Series temporales del CIS
1995
%
2000
9
8
33
30
1996
Más de lo que paga
9
9
27
Más o menos lo que paga
Menos de lo que paga
NS/NC
1997
31
55
53
50
54
9
8
8
8
Teniendo en cuenta lo que Vd. y su familia reciben
del Estado en servicios sanitarios,
Seguridad Social, enseñanza, carreteras, etc.,
¿diría Vd. que el Estado le da más de lo que Vd.
paga en impuestos y cotizaciones, más o menos lo
que paga o menos de lo que paga?
(1995: CIS 2.187; 1996: CIS 2.219; 1997: CIS 2.253)
1995
Los impuestos son un medio para distribuir mejor
la riqueza en la sociedad
Los impuestos son algo que el Estado nos obliga a
pagar sin saber muy bien a cambio de qué
Los impuestos son necesarios para que el Estado
pueda prestar servicios públicos, hacer carreteras,
etc.
NS/NC
1996 1997 2000
11
17
12
11
27
30
55
57
55
5
5
4
29
26
52
6
Me gustaría que me dijera cuál de las siguientes frases reflejaría
mejor su opinión general sobre los impuestos.
(1995: CIS 2.187; 1996: CIS 2.219; 1997: CIS 2.253) 2000: CIS 2.394
%
Personas de
Ingresos
altos
Ingresos
medios
Ingresos
bajos
4
10
35
Demasiado altos
13
42
39
Más o menos
razonables
23
31
13
Demasiado bajos
32
3
1
9
0
1
20
15
12
Altísimos
Bajísimos
NS
¿Cómo calificaría Vd. los impuestos en España actualmente?
Considérelo en relación a las personas con ingresos altos,
medios y bajos sucesivamente. (1996: CIS 2.206)
Cuota ideal: cuota declarada por los entrevistados.
Cuota real: media de las cuotas pagadas en 1994.
(1996: CIS 2.204 y Agencia Tributaria
Regímenes de Bienestar en el planeta
REGIMENES DE
ESTADO DE BIENESTAR
REGÍMENES DE
SEGURIDAD INFORMAL
REGIMENES DE
INSEGURIDAD
Europa
Cono Sur América Latina
Kenya, Argelia Túnez
Tailandia
Sudeste asiático (China,
Indonesia, Corea, Malasia..)
Sri Lanka
Resto América Latina
Sur de Asia
África Sub-sahariana
La gente espera que sus
necesidades sean cubiertas
(poco riesgo vital)...
La gente espera sólo
relativamente que sus
necesidades sean cubiertas
(más riesgo)...
La gente no puede esperar
que sus necesidades sean
cubiertas (alto riesgo en su
ciclo de vida); es un...
...por Estado y participación
en mercado de trabajo
Financiadas con impuestos
Economía capitalista
Estado Fuerte/ Democracia
Tipos: liberal, conservador
y socialdemócrata
...con Estado o el mercado
de trabajo; más bien familia
y comunidad
Capitalismo desequilibrado
Estado débil, intereses
privados
Relaciones de clientelismo
...circulo vicioso
Actores externos negocian
con débiles actores internos
Capitalismo predatorio
Estado inexistente
Desequilibrio político y
caos
Actores que satisfacen las
necesidades sociales
Mercado
ESTADO
Necesidades
Sociales
Familia
Sociedad
Civil
Distinto Protagonismo
en el tiempo
Mercado
Siglo XIX
ESTADO
Siglo XX
Necesidades
Sociales
Familia
Desde siempre
Sociedad Civil
Casi desde siempre
Distinto Protagonismo
en el espacio
Mercado
ESTADO
(Países Nórdicos)
(Países
anglosajones)
Necesidades
Sociales
Familia
(Países del Sur de
Europa y
América Latina)
Sociedad Civil
(Países del Sur de
Europa y
América Latina)
Tipos de Regímenes de Bienestar
 Socialdemócrata:
Noruega,
Dinamarca,
Suecia y Finlandia
 Liberal: Reino Unido, USA, Australia
 Corporativista o democristiano: Alemania,
Austria, Bélgica, Francia, Holanda y
Luxemburgo
 Mediterráneo: Italia, España, Grecia y
Portugal
 Otros: Asiático, Latinoamericano,...
Pero en general, la intervención del
Estado esta justificada...





Bienes Públicos
Monopolios naturales
Externalidades
Situaciones de asimetría de información
Para ello la administración hace políticas:




Distributivas
Redistributivas
Regulativas
Constituyentes
Tipología de Sistemas Administrativos
Capacidad ejecutiva del sistema Fuerte
Europa Occidental
Asia y Am. Latina
Firme
Adherencia
a la legalidad
Poca
Adherencia
a la legalidad
Estados Unidos
África
Capacidad ejecutiva del sistema Débil
¿Son iguales los empleados del sector
público y los del sector privado?
¿Son iguales los empleados públicos
en todos los sitios?
¿Por tanto cuál es la principal
diferencia entre un político y un
empleado público?
Modelos de Función Pública
PROFESIONALIZACIÓN
Reino Unido
Francia
MODELO
ABIERTO
España
Estados
Unidos
POLITIZACIÓN
MODELO
CERRADO
Sistema de Botín vs.
Profesionalización
Spoil System
Profesionalización
Woodrow Wilson (1856- 1924)
Administración
Spoil Systems
(Jackson)
Sistema
-- Corrupción
Profesionalizado
-- Ineficacia
(Wilson)
Política &
Administración
Política
Hasta los años 20
A partir de
los 50
¿Dicotomía P&A?
Wilson & Weber
1856- 1924
1864-1920
El Estudio de la
Administración (1887)
Economía y Sociedad (1922)
Escritos Políticos (1918)
Max Weber (1864-1920)
¿Qué encadenamiento de
circunstancias ha conducido
a que aparecieran en
Occidente, y sólo en
Occidente fenómenos que
se insertan en una dirección
evolutiva de alcance y
validez universal?
Proceso de racionalización
>>>>>> la burocratización
La Burocratización
La Cara amenazadora
Los Escritos Políticos
La Cara amable
 Economía y Sociedad

Estrato de poder que tiende a
excederse en su poder
 Superioridad técnica y
su eficacia en orden al  Incapacidad para adaptarse a
los casos
logro racional de los
 Deshumanización de sus
objetivos frente a las
miembros
formas tradicional y
 Tendencia a perseguir sus
intereses y reproducirse en el
carismática
poder
Las Características de la Burocracia
(Weber)

División y especialización del trabajo

Jerarquía funcional

Documentos escritos que se conservan y ordenan

Aprendizaje profesional especializado para todos

Principio de dedicación es una actividad principal

Separación entre los medios privados y públicos
Características de los funcionarios
(Weber)











El cargo es una profesión
Fidelidad a la organización
Sometidos a relaciones jerárquicas
Estatus social
Nombrados por el superior según capacidad técnica
A perpetuidad, garantiza objetividad e imparcialidad
Remuneración fija en dinero y pensión para la vejez
Carrera profesional según normas que conoce
Protección en actuación por razón de su cargo
No poseen la propiedad de los medios de producción
Disciplina rigurosa y control administrativo
Reformas en los Servicios Civiles
de las democracias avanzadas






Carreras menos seguras
Evaluación del desempeño y carrera
Grupos de Gestores Senior, para flexibilizar la
contratación del exterior
Evaluación del rendimiento
Incremento de la formación
Descentralización de la gestión de personal
pero también el establecimiento de condiciones
Muchos cambios...
 Cambios

Causas comunes
 Cambios

generales parecidos
peculiares
Condicionantes específicos
 Entendemos por
Reforma:
Cambios deliberados en las estructuras y procesos
del sector público que se encaminan a hacerlas
funcionar “mejor”
Un modelo de Reforma
Fuerzas Econ.
Globales
Cambios Socio
Demográfico
Ideas de la
NGP/NSP
Presiones
Ciudadanas
Políticas Socio
Económicas
Ideas de los
Partidos
FUERZAS SOCIOECONÓMICAS
SISTEMA POLÍTICO
ELITE QUE DECIDE
1) Lo que es deseable
2) Lo que es factible
Contenido de la Reforma
Proceso de Implantación
Resultado Logrado
SISTEMA ADMINISTRATIVO
Cambios, desastres,
escándalos
LAS FUERZAS SOCIO-ECOMOMICAS

INTERNOS:








Cambios en los patrones de vida de los ciudadanos
Envejecimiento
Los efectos de la postindustrialización
Más demandas de servicios, diversificación
Ciudadanos más calificados
Problemas concretos de los Estados
Democratización, descentralización
EXTERNOS:



La globalización
La Europeización
Competitividad
Un modelo de Reforma
Fuerzas Econ.
Globales
Cambios Socio
Demográfico
Ideas de la
NGP/NSP
Presiones
Ciudadanas
Políticas Socio
Económicas
Ideas de los
Partidos
FUERZAS SOCIOECONÓMICAS
SISTEMA POLÍTICO
ELITE QUE DECIDE
1) Lo que es deseable
2) Lo que es factible
Contenido de la Reforma
Proceso de Implantación
Resultado Logrado
SISTEMA ADMINISTRATIVO
Cambios, desastres,
escándalos
Las Ideas sobre la Administración

Se dice que el modelo burocrático ya no sirve “1922
está muerto”

La Nueva Gestión Pública (1970- hoy)




Post-burocracia de Barzelay de 1988
La Reinvención del Gobierno (Osborne y Gaebler, 1992)
From Red Tape to Results: Creating a Government that
Works Better and Costs Less (Clinton y Gore 1993)
El contraataque del Nuevo Servicio Público (1995hoy)

Denhardt y Denhardt (2003)
El Modelo Clásico







División y especialización del trabajo
Jerarquía funcional
Documentos escritos que se conservan y ordenan
Aprendizaje profesional especializado para todos
Principio de dedicación es una actividad principal
Separación entre los medios privados y públicos
Funcionarios a perpetuidad
La Nueva Gestión Pública

La eficiencia es el objetivo clave
 Descentralización de la adopción de decisiones
 Organizaciones pequeñas, más poder a los empleados de base
 Adelgazamiento de la burocracia
 Racionalización de los procedimientos
 Desregulación (relajar las normas con la finalidad de agilizar)
 Utilización de mecanismos de mercado
 Adecuar los recursos a los resultados
 Obsesión por el cliente, por su satisfacción
 Privatizar los servicios o, al menos, su gestión
El Nuevo Servicio Público
 “Un conjunto de ideas sobre el papel de la AP en el sistema de
gobernación que sitúa el servicio público, la gobernación
democrática y la implicación cívica en el centro”

Respuesta crítica a la NGP

Son más las diferencias que las similitudes entre las
organizaciones públicas y las privadas

La administración ha de ser comprendido como “parte integral
de la gobernación y del proceso político”
El Nuevo Servicio Público II







Servir a los ciudadanos, no a los consumidores
Perseguir el interés público
Valorar la ciudadanía por encima de la gestión
Pensar estratégicamente, actuar democráticamente
Reconocer que la rendición de cuentas no es simple
Servir más que dirigir
Valorar a la gente, no sólo la productividad
¿Qué quieren los ciudadanos?
 ¿Un
nuevo ciudadano o el ciudadano de
siempre?
 ¿El
Mercado o el Estado?
Datos de opinión 5. Estudios CIS 2.210, 2.212 y 2.215, marzo, abril y mayo 1996
Feb. 92
Jun. 92
Abr. 93
Jun. 93
Feb. 94
Abr. 95
38
34
30
30
32
29
5
3
4
6
3
7
28
16
17
21
24
25
26
15
19
26
18
26
32
38
34
33
30
27
10
10
14
12
12
*
45
42
14
40
51
51
En. 89
Aburrimiento
Entusiasmo
38
7
Irritación
18
Interés
27
Indiferencia
Compromiso
Desconfianza
39
9
36
¿Qué dos clases de sentimientos le produce a usted la política? (Máximo dos respuestas).
1989: CIS 1.788; Datos de opinión 1. Series históricas del CIS.* No se incluyó esta opción
Muy + bastante %
Sep. 92
Jul. 94
Abr. 96
Jun. 00
Enseñanza
54
56
59
48
Asistencia sanitaria en hospitales
35
47
52
52
Asistencia sanitaria en ambulatorios
33
44
52
54
Correos
36
54
67
67
Teléfonos
48
72
77
Gestión de las pensiones
37
41
47
Policía
44
47
60
Administración de Justicia
23
23
29
17
Servicios Sociales
34
43
50
43
Protección por desempleo
26
32
33
33
Oficinas de la Administración Pública
29
30
33
41
Ferrocarriles
40
50
58
57
Transporte aéreo
43
48
53
Transporte urbano
47
58
65
40
63
Grado de satisfacción con el funcionamiento de los servicios públicos .
Datos de Opinión 2. Series históricas del CIS. 2000: CIS 2.394.
S. Público
S. Privado
Ni uno ni otro
Ambos
NS
NC
Eficacia
10,9
58,2
6
7,7
16,1
1,2
Responsabilidad
11,5
53,9
6,9
9,8
16,5
1,4
Calidad
10,8
58,8
5,5
8
15,6
1,3
Competitividad
11,1
52,9
7,4
8,8
18,3
1,5
Equidad social
58
10,6
3,9
7,9
18,4
1,2
Satisfacción usuario
22.1
35,3
10,5
8,4
22,2
1,5
Burocracia
55,4
10,8
7,8
8,4
16,4
1,2
Iniciativa
16,1
51,1
3,5
9,4
18,5
1,4
Motivación
11,3
52,9
5,3
8,2
21
1,3
Buena organización
10,3
53,1
7
8,6
19,6
1,5
Asocie estas expresiones más bien con el sector público o con el privado. (1992, CIS 2.019)
Las ideas son filtradas por el
sistema político
Estructura Gobierno Relación
del Estado
elites P/A
Cultura
Administr.
Ideas sobre
Políticas
Rechtsstaat Servicio Civil
Francia
Unitario,
Centraliz.
Coordinado
Intermedio Integradas
Bastante
Politizadas
Alemania
Federal
Coordinado
Intermedio Separadas
Bastante
Politizadas
Rechtsstaat
Servicio Civil +
Académicos
Reino
Unido
Unitario
Centralizad.
Coordinado
Mayoritar.
Separadas
Interés
Público
Servicio Civil,
Hoy consultores
España
Federal
Poco
coordinado
Mayoritar.
Algo
Integradas
Politizadas
Rechtsstaat
Servicio Civil
Un modelo de Reforma
Fuerzas Econ.
Globales
Cambios Socio
Demográfico
Ideas de la
NGP/ NSP
Presiones
Ciudadanas
Políticas Socio
Económicas
Ideas de los
Partidos
FUERZAS SOCIOECONÓMICAS
SISTEMA POLÍTICO
ELITE QUE DECIDE
1) Lo que es deseable
2) Lo que es factible
Contenido de la Reforma
Proceso de Implantación
Resultado Logrado
SISTEMA ADMINISTRATIVO
Cambios, desastres,
escándalos
El proceso de Implantación
B
P
A
P`
X
C
Los resultados de la Reforma
 En
diferentes ámbitos
 Países más innovadores y más mantenedores
 Países neo-weberianos o neo-públicos (NSP)

Francia, Alemania, España
 Países


neo-empresariales o (NGP)
Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia
Menos en EEUU, Italia, Australia
Tipología de Sistemas Administrativos
Capacidad ejecutiva del sistema Fuerte
Europa Occidental
Asia y Am. Latina
Firme
Adherencia
a la legalidad
Poca
Adherencia
a la legalidad
Estados Unidos
África
Capacidad ejecutiva del sistema Débil
Los resultados de la Reforma
en otros lugares

África:




Asia




Patrimonialismo e inmovilismo
NGP: descentralización de la gestión, recortes
Papel importante de las agencias de desarrollo
Patrimonialismo sin evolucionar
Choque entre los valores tradicionales y la NGP
La importancia de la ética
América Latina


Baja institucionalización, dependencia crónica
Tensión entre el recorte y el bienestar
1ª respuesta
2ª respuesta
3ª respuesta
TOTAL
Deficiente organización del trabajo
25,9
Falta preparación
12,3
5,2
Excesiva formalidad procedimientos
18,7
9,1
1,5
29,3
7,9
12,7
2,6
23,2
3
10,1
3,1
16,2
Mala gestión altos funcionarios
6,6
17,2
8,2
32
Intereses políticos
5,8
17
16,4
39,2
Intereses sindicales
0,3
3,3
4,2
7,8
2
9,9
13,3
25,2
Falta responsabilidad empleados
0,9
6,5
10,1
17,5
Falta controles
0,3
3,3
13
16,6
Falta coordinación entre
Administraciones
0,2
2,7
12,4
15,3
Falta medios económicos
0,6
2,4
13,8
16,8
Otros
0,5
0,2
0,3
1
NS
13,8
0,3
1,1
15,2
Ciudadano no cliente
Falta flexibilidad trabajo
Seguridad empleo
25,9
17,5
¿Cuáles son los principales problemas que tiene la gestión pública de servicios como sanidad, educación,
pensiones, protección por desempleo o asistencia social?, en % (máximo tres respuestas). (1992: CIS 2.019
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que son los fenomenos politicos?