Reunión de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública
BID, Washington, 23 y 24 de mayo de 2004
Indicadores fiscales en América Latina y el Caribe
Ricardo Martner
Area de Políticas Presupuestarias y
Gestión Pública
ILPES, CEPAL, Naciones Unidas1
PANORAMA DE LA GESTIÓN PÚBLICA
 Parte A: LAS FINANZAS PÚBLICAS
•
•
•
•
•
•
visión de conjunto
ingresos públicos
gasto público
descentralización fiscal
deuda pública
saldo público y ciclo macroeconómico
 Parte B: LAS INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS
• reglas macro-fiscales
• políticas contra-cíclicas
• transparencia, sistemas y pasivos contingentes
• participación ciudadana y presupuesto
• gestión pública por resultados
2
Índice
I.
II.
La cobertura de las operaciones fiscales: un debate
recurrente
Ejemplos de “creatividad contable”
-
Chile: balance estructural y nuevo marco contable
México: requerimientos financieros y asociaciones
público-privadas
La metodología de cálculo de la deuda pública en Brasil
III. Indicadores de “calidad” del gasto público
-
La clasificación funcional
El gasto social en Colombia
Un indicador sintético de “calidad”
IV. Conclusiones y recomendaciones
3
Comparaciones internacionales: evolución del gasto
público del gobierno general1, 1970-2005, en % de PIB
60
55
50
45
40
35
30
25
20
15
10
1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Es tados Unidos
Japón
UE- 15
A mér ic a Latina
Fuente: OCDE, Economic Outlook N. 75 para países de la OCDE; FMI y CEPAL para
América Latina. Se muestra el promedio simple para Unión Europea y América Latina.
1/ Para América Latina la cobertura es gobierno central.
4
América Latina: Evolución del Gobierno Central
 Cuando la base de comparación es 1990:


El aumento es generalizado;
Y más intenso cuanto menor el punto de partida
15
Pr o m e d io (1990): 16.9% d e PIB
Py
10
C am bio (1990-2002)
Bo
Co
Uy
Ec
5
Ar
Rd
Gt
Sv
0
Cl
Cr
Ht
Br
Pa
Mx
Hn
Ve
Pe
Ni
-5
5
10
15
20
25
30
35
40
Gas to públic o / PIB (1990)
5
América Latina: Evolución del Gobierno
Central
 Cuando la base de comparación es 1980:


El aumento se circunscribe a los países de menor tamaño inicial;
Para los demás, el alza de los noventa es sólo recuperación
15
Pr om e dio (1980): 19.8% de PIB
Py
Cambio (1980-2002)
10
Bo
Ec
Co
5
Ve
Mx
Br
Ar
0
Gt
Uy
Hn
Ni
Rd
Sv
Pe
Cl
-5
Cr
Ht
-10
Pa
-15
5
10
15
20
25
30
35
Gas to públic o / PIB (1980)
6
América Latina: Ingresos y gastos del gobierno central
1950-2003, promedio simple, % de PIB
30
25
G a s to s
In g r e s o s
20
15
10
5
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
Fuente: OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para serie 1990-2003
2000
7
Evolución de la deuda pública según
cobertura institucional
90
80
(en % de PIB)
70
60
50
40
30
20
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Gobierno central
Sector público no financiero
Fuente: ILPES-CEPAL sobre la base de información oficial. En % de PIB, promedio simple sin
considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de cada período, para 2004, último dato disponible.
8
EVOLUCIÓN DEL TAMAÑO DEL ESTADO
SEGÚN COBERTURA INSTITUCIONAL, 1990-2003
(porcentajes de PIB)
V ariació n resp ecto d e 1 99 0 (p u n to s d e
P IB )
G asto p ú b lico , 20 03
G o b iern o
cen tral
G o b iern o
g en eral
S ecto r
p ú b lico n o
fin an ciero
G o b iern o
cen tral
G o b iern o
g en eral
S ecto r
p ú b lico n o
fin an ciero
A rgentina
15.9
24.2
26.3
5.1
1.0
3.8
B olivia
28.3
...
32.8
1 0 .8
...
-2.3
B ras il
20.7
38.6
...
2.0
-1.0
...
C hile
21.7
23.9
35.1
1.1
1.8
0.2
C olom bia
20.2
...
38.9
10.9
...
18.3
C os ta R ic a
16.8
25.0
26.1
1.9
3.5
3.2
C uba
...
58.0
...
...
-13.4
...
E c uador
18.7
...
24.5
4.3
...
-1.8
E l S alvad or
15.5
17.7
1 7 .6
1.1
1.6
0.7
G uatem ala
13.4
15.1
...
3.2
3.8
...
H aití
12.1
...
...
0.5
...
...
H ond uras
25.5
...
38.2
2.8
...
4.8
M é xic o
19.9
...
24.3
-0.7
...
-3.2
N ic aragua
24.4
27.0
27.8
5.5
5.3
2.1
P anam á
18.3
...
25.1
0.3
P aragu ay
16.7
19.7
24.9
7 .2
0.5
8.1
P erú
16.8
19.4
...
-0.9
0.2
...
R . D om inic ana
18.4
...
...
5.9
...
...
U rugua y
26.0
…
32.7
10.0
…
3.0
V ene zu ela
27.1
...
31.4
2.2
...
-3.2
A m érica L atin a
19.8
23.4*
29.0
3.9
1.9*
2.4
0.3
9
I. La cobertura de las operaciones
fiscales
Cobertura institucional de las estadísticas y
metas en los informes del FMI
 Hay un sesgo en América Latina
hacia la cobertura SPNF
 Propuesta FMI de excluir empresas
“gestionadas comercialmente”
 Metas fiscales cubren Gobierno
General en Unión Europea, Chile y
otros países. El MEFP 2001 también.
Porqué no avanzar en esta cobertura?
Total
A mér ic a Latina
OCDE des ar r ollados
del c ual: Eur opa
A f r ic a
A s ia 1/
Medio Or iente
Otr os eur opeos
0
20
40
60
100
80
( % del total del gr upo de país es )
Gobier no c entr al
Gobier no gener al
Sec tor públic o no f inanc ier o
10
II. Ejemplos de “creatividad contable”
Por oposición a la “contabilidad creativa”, se trata de
indicadores de “buenas prácticas”que buscan orientar la
política fiscal
-
Chile: balance estructural y nuevo marco contable
La metodología de cálculo de la deuda pública en Brasil
México: requerimientos financieros y asociaciones
público-privadas
11
II.Componente Cíclico del Presupuesto en Chile
4.4
3.2
2.4
1.4
0.8
0.7
0.8
0.7
-0.2
0.8
-0.1
-0.3
-1.4
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004e
2005p
B alanc e C onvenc ional
2.0
0.4
-2.1
-0.7
-0.6
-1.3
-0.4
1.9
1.2
C om ponente C íc lic o T otal
1.2
-0.2
-1.3
-0.8
-1.4
-1.7
-1.2
1.0
0.3
Ingres os tributarios
1.0
0.5
-0.4
-0.3
-0.4
-0.7
-0.8
-0 .6
-0.5
C obre
0.2
-0.7
-0.9
-0.4
-1.0
-1.0
-0.4
1.6
0.7
B alanc e E s truc tural
0.8
0.6
-0.8
0.1
0.9
0.5
0.8
1.0
1.0
D el c ual:
12
II.La deuda pública en Brasil
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2 5 .0
2 9 .8
3 0 .6
3 2 .8
3 5 .3
3 6 .2
3 2 .4
G o b ie rn o fe d e ra l
2 5 .6
2 9 .6
2 9 .8
3 3 .4
3 5 .7
3 6 .6
3 2 .9
B a n co ce n tra l
-0 .6
0 .2
0 .8
-0 .6
-0 .4
-0 .4
-0 .5
D e u d a b ru ta G o b ie rn o G e n e ra l
5 4 .8
5 8 .5
6 4 .5
7 0 .6
7 1 .4
7 6 .9
7 1 .8
D e u d a n e ta G o b ie rn o G e n e ra l
3 9 .8
4 5 .7
4 5 .9
5 1 .7
5 4 .2
5 6 .1
5 1 .4
G o b ie rn o fe d e ra l
2 5 .6
2 9 .6
2 9 .8
3 3 .4
3 5 .7
3 6 .6
3 2 .9
E sta d o s y m u n icip io s
1 4 .2
1 6 .1
1 6 .1
1 8 .3
1 8 .5
1 9 .8
1 8 .9
4 1 .7
4 8 .7
4 8 .8
5 2 .6
5 5 .5
5 7 .2
5 1 .6
G o b ie rn o G e n e ra l
3 9 .8
4 5 .7
4 5 .9
5 1 .7
5 4 .2
5 6 .1
5 1 .4
B a n co ce n tra l
-0 .6
0 .2
0 .8
-0 .6
-0 .4
-0 .4
-0 .5
2 .6
2 .8
2 .2
1 .6
1 .7
1 .1
0 .2
-3 .2
-3 .7
-5 .1
-4 .8
-4 .0
-4 .0
-3 .5
A ju ste p a trim o n ia l (C )
3 .3
4 .2
4 .6
6 .2
5 .8
5 .8
5 .4
A ju ste m e to d o ló g ico so b re d e u d a e xte rn a (D )
0 .6
3 .3
3 .8
4 .4
8 .0
6 .4
5 .2
A ju ste m e to d o ló g ico so b re d e u d a in te rn a (E )
0 .7
4 .4
4 .9
6 .0
9 .6
8 .1
6 .8
4 0 .3
4 0 .5
4 0 .6
4 0 .8
3 6 .1
4 0 .9
3 7 .7
D e u d a n e ta G o b ie rn o N a cio n a l
D e u d a n e ta S e c to r P ú b lico c o n s o lid a d o (A )
E m p re sa s p ú b lic a s n o fin a n cie ra s
A ju ste d e p riv a tiza ció n (B )
D e u d a fis ca l n e ta (A -B -C -D -E )
F u e n te : B a n co ce n tra l d e B ra zil
13
II.Los requerimientos financieros en México
R equerim ientos F inancieros del S ector Público en 2003
(% P IB )
1. B alance tradicional
-0.62
2. R equerim ientos financieros por P ID IR E G A S
-1.08
3. R equerim ientos financieros del IP A B
-0.30
4. A decuaciones a los registros presupuestarios
-0.09
5. R equerim ientos financieros del F A R A C
-0.04
6. P rogram a de deudores
0.01
7. R equerim ientos financieros de la banca de desarrollo y fondos de fom ento
-0.40
8. R F S P (1+ 2+ 3+ 4+ 5+ 6+ 7)
-2.52
9. In gresos no recurrentes
10. R F S P sin considerar ingresos no recurrentes (8 -9)
0.69
-3.21
14
II.México: asociaciones público-privadas
 Experiencia de México (PEMEX y
CGE)
 Definición más amplia: inversión y
operación del sector privado en áreas
tradicionalmente públicas
(hospitales, escuelas, carreteras)
 Dan lugar a transferencias futuras (en
operación y amortización de la
inversión). Ejemplos: PFI en Reino
Unido, PPS en México.
Inversion pública impulsada como
porcentaje del PIB en México
3.4
3.3
0
2.9
0
3.3
1994
2.9
1995
3.1
0.2
0.1
3
1996
3.6
3.4
0.9
3.7
3.7
3.2
3.2
1
1.1
2.2
2.1
1.9
2001
2002
2003
1.1
1
1.8
3.2
2.7
1997
1998
Presupuestaria
2.4
1999
2.6
2000
Financiada
 Gran potencial para reducir el sesgo
anti-inversión pública, aunque no
llegan a representar más de 15% de
la inversión total (Reino Unido)
15
III. Hacia una mayor calidad del gasto
Clasificadores generales
Protección social
1. Servicio públicos generales
2. Defensa
3. Orden público y Seguridad
4. Asuntos Económicos
5. Protección Ambiental
6. Vivienda y servicios comunitarios
7. Salud
8. Recreación, cultura y religión
9. Educación
10. Protección social
1. Enfermedad y discapacidad
2. Tercera edad
3. Sobrevivencia
4. Familia y niños
5. Desempleo
6. Vivienda social
7. Exclusión social
8. Otros
El objetivo es más bien evitar el gasto público pro-cíclico…
16
América Latina (18 países): Gasto social como porcentaje del PIB en
1990-1991, 1996-1997 y 2000-2001
Fuente: Cepal, División de Desarrollo Social, base de datos sobre Gasto Social.
a/ Corresponde al promedio simple de 16 países, excluidos Bolivia y El Salvador.
17
III.Prelación para el gasto social?
 Colombia: “el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier
otra asignación” (artículo 350 de la Constitución)


Cláusula final del primer inciso de la definición que dispuso la Ley 179 de
1994 incorpora además de actividades específicas “(...) las tendientes al
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”. El
artículo vigente es de carácter enunciativo, al abrir el espacio a todas las
categorías que tengan cabida en el bienestar general y el mejoramiento de la
calidad de vida de la población.
La propuesta contenida en el proyecto es taxativa, al considerar gasto público
social sólo las actividades allí definidas. La propuesta se refiere a las
apropiaciones destinadas a la solución de necesidades básicas insatisfechas de
salud, educación, deporte, saneamiento ambiental, agua potable, y subsidios
para servicios públicos domiciliarios asociados a estos dos últimos conceptos.
18
III.Pro-poor budgeting?
Ilustración gráfica de la relación entre eficiencia y gasto
Eficiencia
Categoría 2
Categoría 3
+
B
Categoría 4
A
Gasto / PIB
-F
Categoría 1
C
E
D
1: intereses de la deuda pública
2:consumo público, salarios, pensiones
3: vivienda, exclusión, familia y niños, desempleo
4: educación, políticas activas de empleo, salud, investigación y desarrollo, infraestructura
19
Conclusiones y recomendaciones
1.
Avanzar hacia una cobertura de Gobierno General en la rendición de
cuentas.
2.
Transitar hacia la contabilidad en base a devengado. La migración hacia
el manual 2001 requerirá de otras adaptaciones profundas en el registro
y la presentación de los datos fiscales.
3.
Incorporar oficialmente medidas de saldos cíclicamente ajustados, para
reflejar el impacto del entorno macroeconómico en las cuentas públicas.
4.
Informar de la magnitud y las modalidades que toman las asociaciones
público-privadas.
5.
Mejorar la información y las proyecciones presupuestarias en materia de
clasificación funcional.

La red puede transformarse en catalizador de estos cambios...
20
Reunión de la Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública
BID, Washington, 23 y 24 de mayo de 2004
Muchas gracias...
21
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