Eduardo Morón
Con la colaboración de:
Graciela Muñiz y Martín Rostagno



El sector de agua y saneamiento en Perú es un sector que aún
requiere mucha atención, sobre todo en el área rural.
Por este motivo el gobierno ha implementado el programa “Agua
para Todos”, cuyo principal objetivo es dotar de un adecuado
servicio de agua y saneamiento a toda la población.
La finalidad del presente documento es efectuar un diagnóstico
del sector utilizando dos procesos metodológicos conocidos
como: Program Budgeting Analysis (PBA) y Benefit Incidence
Analysis (BIA)
◦ El PBA es útil para analizar en detalle el presupuesto del sector y la
distribución de los recursos.
◦ El BIA nos muestra el valor para los hogares de los subsidios del gobierno
en el sector agua y saneamiento y como estos se distribuyen entre los
diferentes quintiles de gasto.
ABASTECIMIENTO DE AGUA EN LA VIVIENDA, EN
ZONAS RURALES
SERVICIO HIGIÉNICO QUE TIENE LA VIVIENDA, EN ZONAS
RURALES
(%)
(%)
Categoría
Río, acecquia, manantial o similar
Pozo
Red pública dentro de la vivienda
Red pública fuera de la vivienda
Pilón de Uso Público
Vecino
Camión cisterna u otro similar
Otro
%
50
19
13
9
4
3
1
1
Categoría
Pozo ciego o negro / letrina
No tiene
Pozo Séptico
Rio, acequia o canal
Red pública de desagüe dentro de la vivienda
Red pública de desagüe fuera de la vivienda
%
47
42
5
3
2
1
Fuente: Censo 2007
Fuente: Censo 2007
2%
1%
En las áreas rurales la mayoría de las fuentes de agua y los servicios
higiénicos no son los idóneos y pueden exponer a la población a diferentes
enfermedades.
5%
P r i v a te C o n n e c ti o n
P u b l i c C o n n e c ti o n
S e p ti c T a n k
La tr i n e / C e s s p o o l

Existen cinco fuentes de financiamiento principales:
◦ Recursos ordinarios: ingresos fiscales que no corresponden a ninguna entidad,
deducidas las comisiones de recaudación y servicios bancarios.
◦ Recursos directamente recaudados: comprende los ingresos generados por las EPS,
son administrados directamente por ellas.
◦ Recursos por operaciones oficiales de crédito: recursos de fuente externa e interna
obtenidos de operaciones de crédito efectuadas por el Estado con Instituciones,
Organismos Internacionales y Gobiernos Extranjeros, así como las asignaciones de
Líneas de Crédito. Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones
realizadas por el Estado en el mercado internacional de capitales.
◦ Donaciones y transferencias: las donaciones son fondos financieros no reembolsables
recibidos por el gobierno provenientes de Agencias Internacionales de Desarrollo,
Gobiernos, Instituciones y Organismos Internacionales, así como de otras personas
naturales o jurídicas domiciliadas o no en el país. Por su parte se consideran
transferencias a fondos provenientes de las Entidades Públicas y Privadas sin
exigencia de contraprestación alguna.
◦ Recursos determinados: Comprende los Rubros; - Contribuciones a Fondos. - Fondo
de Compensación Municipal. - Impuestos Municipales. - Canon y Sobre Canon,
Regalías, Renta de Aduanas y Participaciones.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR
(En Millones de soles del 2006)
Fuente
2006
2007
2009
(Presupuestado)
2008
Recusos Ordinarios
Recursos Directamente Recaudados
Recursos por Operciones Oficiales de
Crédito
462
1
497
270
766
299
688
12
101
112
69
176
Donaciones y Transferencias
Recursos Determinados
Total
57
35
656
218
458
1554
415
824
2372
23
767
1667
Fuente: MEF- Transparencia Económica
La importancia relativa de los
recursos ordinarios ha disminuido.
Sin embargo en términos absolutos
esta se ha mantenido.
o
oEl
incremento en los recursos
directamente recuadados se debe a
que muchos de los proyectos ya
inciaron operaciones.
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR
(% del total por año)
En los últimos dos años (20072008) hemos tenido altas tasas de
crecimiento económico, lo que
significa que el gobierno tiene
mayores ingresos para distribuir.
Esto explica el crecimiento de las
donaciones y transferencias.
o
Fuente
Recusos Ordinarios
Recursos Directamente Recaudados
Recursos por Operciones Oficiales de
Crédito
Donaciones y Transferencias
Recursos Determinados
Total
2006
2007
2009
(Presupuestado)
2008
70.43
0.15
31.98
17.37
32.29
12.61
41.27
0.72
15.40
7.21
2.91
10.56
8.69
5.34
100.00
14.03
29.47
100.00
17.50
34.74
100.00
1.38
46.01
100.00
Fuente: MEF- Transparencia Económica



Se parte analizando el presupuesto del sector con la
finalidad de saber como se financia y como se gastan los
recursos.
Luego los gastos son analizados y clasificados según las
definiciones del MEF en Gastos Corrientes y Gastos de
Capital. Se debe ser minucioso respecto de cómo se
realiza la clasificación, sobretodo en lo referido a salarios.
Esto con la finalidad de evitar sobre o sub estimar alguna
de las categorías.
En particular, para el presente trabajo se considero que la
partida: Contratos Administrativos de Servicios (CAS)
debería ser considerada como parte de los salarios dentro
de los gastos corrientes y no dentro de los gastos de
capital.
GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL DEL SECTOR
oExiste
una
clara
tendencia
creciente en el gasto. Considerar
que el monto observado para el
2009 solo es el presupuestado y
que el mismo se puede hasta
duplicar.
(En millones de soles del 2006)
Tipo de Gasto
2006
Gastos Corrientes
Salarios
No-Salarios
Gastos de Capital
Doméstico
Donaciones y transferencias
Total
2007
10
7
3
647
590
57
656
2009
(Presupuestado)
2008
458
186
272
1096
879
217
1554
497
194
303
1877
1461
416
2374
28
23
6
1638
1624
14
1667
oComo
era de esperar para este
sector, el gasto en infraestructura
es el principal.
Fuente: MEF- Transparencia Económica
GASTOS CORRIENTES Y DE CAPITAL DEL SECTOR
(% del total por año)
Re curre nt & Ca pita l S pe nding by S e ctor, P e rce nt (%) – W a te r (4W )
Tipo de Gasto
Gastos Corrientes
TOTA
L W ater E xpenditures
Salarios
No-Salarios
% of TOTA L
Gastos
de Capital
W ages
Doméstico
Non-W ages
Donaciones y transferencias
% of TOTA L
Total
Dom estic
Donor & Transfers
2006
2007
1 2006
1 100%
0
1%
99 1%
90 0%
9
99%
100
90%
9%
2008
29
12
17
71
57
14
100
2007
100%
29%
12%
17%
bien
las
donaciones
y
transferencias han aumentado su
2009
2 te d) importancia relativa. Esto se debe
(budge
100%
1
mayormente a las transferencias
0
2%
por parte del gobierno nacional a
981%
los gobiernos regionales y locales.
970%
2009
(Presupuestado)
21 2008
8 100%
13
21%
79 8%
62 13%
18
79%
100
1
71%
98%
100
57%
62%
97%
Fuente:
14%MEF- Transparencia
18% Económica 1%
oSi
S o u rc e s o f S p e n d in g b
GASTOS DEL SECTOR, 2008
In m illio n s o f N u e v o s S o le s o f
(En millones de soles del 2006)
Gobierno
Nacional
Regional
Local
Hogares
Donaciones y Transferencias
Total
Gasto
1239
661
234
344
299
836
2374
% del PBI
0.4
0.2
0.1
0.1
0.2
0.1
0.7
% del Total
52.2
27.8
9.9
14.5
12.6
35.2
100
To ta l
G o ve rn m e n t
N a tio n a l
Pr o v in c ia l/R e g io n a l/S ta te
L o c a l/D is tr ic t
H o u s e h o ld
D o n o r a n d T ra n s fe rs
Fuente: MEF- Transparencia Económica
oEl
gasto del sector representó menos del 1% del PBI del 2008.
oLa
mayor parte del gasto fue efectuada por el gobierno nacional, este
incluye diferentes programas ejecutados por el poder ejecutivo a través
del MVCS.
oEl
pago realizado por los hogares permite a las EPS ser autosuficientes;
esto implica que el gobierno no necesita subsidiar sus operaciones, más
no así las inversiones.



La eficiencia del sector estará marcada entre otros
aspectos por la capacidad de ejecutar el presupuesto
establecido.
Lamentablemente y como es común, no solo en el
sector agua y saneamiento, en los últimos años el
sector no ha logrado ejecutar el 100% de su
presupuesto.
Dentro del sector el rubro inversiones es el que
menor porcentaje de ejecución logra, alrededor del
50% en el 2008. Esto, en un sector donde el rubro
inversiones representa cerca del 51% del gasto, hace
que el porcentaje de ejecución alcanzado por todo el
sector sea bajo, apenas 65% en el 2008.
oAl
analizar detenidamente el rubro
inversiones se observa que son cuatro los
ítems más importantes dentro del rubro.
de los ítems están relacionados con
servicios de terceros y en particular con la
construcción
de
infraestructura.
Esto
explicaría el retraso en la ejecución del
presupuesto, pues por lo general en este
tipo
de
proyectos
existen
retrasos
inesperados.
INVERSIONES DEL SECTOR, 2008
(%)
oDos
oNo
obstante la mala planificación de las
fechas límite en los proyectos puede
ocasionar
sobrecostos
y
generar
ineficiencias.
19
5
9
52
15
Servicios de terceros y contratos de trabajo
Materiales de Construcción
Otros servicios de terceros
Retribuciones y complementos-contratos a Plazo Fijo
Otros
Fuente: MEF- Transparencia Económica
PRESUPUESTO INICIAL DE APERTURA (PIA) Y PRESUPESTO INSTITUCIONAL
MODIFICADO (PIM)
(En millones de soles del 2006)
Tipo de Gasto
Gastos Corrientes
Salarios
No-Salarios
Gastos de Capital
Doméstico
Donaciones y transferencias
Total
2009 (PIA)
28
25
3
1638
1624
14
1667
2009 (PIM)
31
24
7
3007
2625
382
3039
Diferencia (PIM - PIA)
3
-1
4
1369
1001
368
1372
Fuente: MEF- Transparencia Económica
oFinalmente
mencionar la gran diferencia que existe entre el Presupuesto
Inicial de Apertura (PIA) y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) el
cual incluye todos los cambios hechos al PIA durante el año.
oPor
lo general el PIA es elaborado con una proyección de financiamiento
muy conservadora y a lo largo del año se le van añadiendo nuevos fondos,
lo que hace que el PIM sea mayor al PIA.
oNo
obstante diferencias entre el PIA y el PIM explicadas por una
subestimación de los costos iníciales significaran ineficiencias en la
elaboración del presupuesto.


La principal fuente de información para este análisis es el
portal de Transparencia Económica del MEF. Este portal
permite ver en detalle toda la información relacionada con
el presupuesto público. La información está disponible
desde el año 2001 y se actualiza diariamente.
La otra fuente de información utilizada es la Encuesta
Nacional de Hogares (Enaho). Esta es realizada por el INEI y
reúne información a nivel individual y de hogares de
variables demográficas, ingresos, salud, educación,
condiciones de vida, etc. La Enaho es estadísticamente
significativa hasta el nivel departamental, no así para
niveles menores. Para el presente análisis se utilizaron el
módulo uno (Características de la Vivienda y el Hogar) y el
módulo cinco (Empleo e Ingresos).



Primero se debe definir cuales serán los gastos y
subsidios relevantes.
Es importante considerar que la actual estructura
tarifaria del sector (una de subsidios cruzados) esta
diseñada para hacerlo auto sostenible por lo que el
subsidio neto del sector sería cero. Así asumiremos
que las EPS no necesitan del gobierno para cubrir sus
costos operativos.
Por lo tanto los subsidios no estarán en las
operaciones o las inversiones de las EPS. Sino en la
inversiones que realiza el estado en expandir la
infraestructura y en capacitar al personal a cargo del
sector.


Dado que los proyectos de agua y saneamiento
toman por lo general mas de un año; en el presente
trabajo se considera desde agosto del 2006 hasta
octubre del 2009 como periodo de evaluación de los
subsidios.
Con la finalidad de diferenciar las inversiones en
redes públicas dentro y fuera de la vivienda, y dado
que cada componente del programa tiene diferentes
funciones. Es necesario evaluar cada componente del
programa y ver si esta relacionado con inversiones en
redes públicas dentro o fuera de la vivienda. Esto nos
permitirá determinar el costo por tipo de conexión, el
cual de ser financiado por el estado, constituirá un
subsidio.

En segundo lugar se debe definir la cantidad de agua utilizada
por los hogares.

La Enaho solo registra el gasto en agua del hogar no la cantidad
motivo por el cual se tuvo que seguir los siguientes pasos:
◦ Separar la data por departamentos.
◦ Analizar la estructura de precios de cada EPS por departamento. En caso
de que mas de una EPS opere en un mismo departamento, se construye un
precio ponderado por el número de conexiones de cada EPS.
La
complicación en esto está en que muchas de las 50 EPS tienen tarifas que
varían de acuerdo al nivel consumo.
◦ Luego de calcular el consumo de agua de acuerdo al gasto de cada hogar,
este es dividido por departamento y ordenado por quintiles de gasto.

Finalmente es necesario hallar como se distribuyen los
subsidios en el sector agua y saneamiento entre proyectos
de redes públicas dentro de la vivienda y fuera de la
vivienda y ordenar los mismos por quintiles de gasto.
◦ La Enaho nos permite realizar la división entre conexiones dentro
de la vivienda y conexiones fuera de la vivienda.
◦ Para formar los quintiles de gasto los departamentos son
ordenados de acuerdo a su nivel de gasto. Este se aproxima según
el PBI per cápita de cada departamento.
 Debemos considerar el hecho de que Lima, donde se dan gran parte de
las inversiones, se encuentra en el quintil de gasto más alto. Pero que
las inversiones se dan en las zonas más pobres de Lima. Por lo tanto
para evitar sesgar la distribución de los quintiles, se considero a cada
uno de los 42 distritos Lima como un departamento.
SUBSIDIO DEL GOBIERNO POR CONEXIÓN AL SERVICO
DE AGUA
(En nuevos soles)
Tipo de Conexión
Red Pública dentro de la vivienda
Red Pública fuera de la vivienda
Subsidio
3422
3169
1/ TC: US$ 1 = S/. 2.85
Fuente: MEF- Transparencia Económica, MVCS
oSe
debe tener en cuenta que se considera como subsidio el costo marginal de una
nueva conexión a una red ya existente, por lo que no se están considerando los costos
de instalar una nueva red.
oEl
costo de una conexión a la red pública dentro de la vivienda, cuando ya existe la
red (grandes ciudades) no es muy grande en comparación con el costo de una
conexión cuando no existe la red (pequeñas ciudades y grandes comunidades rurales).
oSi
bien en el caso de las conexiones a la red pública fuera de la vivienda, el costo es
mayor pues significa dirigir el agua a zonas distantes y en su mayoría del área rural. El
hecho de que este tipo de conexiones beneficie a más de un hogar hace que la
inversión requerida por hogar no sea tan grande.
USO MENSUAL ESTIMADO DE AGUA POR QUINTIL DE GASTO
(En metros cúbicos)
Tipo de Conexión
Red Pública dentro de la vivienda
Red Pública fuera de la vivienda
Total
Quintil de Gasto
1 (más bajo)
19.5
6.6
26.1
2
3
39.9
11.8
51.7
4
56.8
23.4
80.2
64.8
33
97.8
5 (más alto)
94.7
48.4
143.1
Fuente: Enaho, SUNASS
GASTO MENSUAL ESTIMADO DE AGUA POR QUINTIL DE GASTO
(En nuevos soles)
Tipo de Conexión
Red Pública dentro de la vivienda
Red Pública fuera de la vivienda
Total
Quintil de Gasto
1 (más bajo)
29.5
8.7
38.2
2
3
65.5
17.7
83.2
94.4
37.5
131.9
4
5 (más alto)
123.8
197.5
55.9
87.6
179.7
285.1
Fuente: Enaho, SUNASS
oLos
hogares más ricos consumen mayor cantidad de agua que los hogares más pobres.
oLos
hogares con una conexión dentro de la vivienda consumen más agua que los hogares con
una conexión fuera de la vivienda. Esto se puede explicar por la mayor dificultad que tienen estos
últimos para acceder a la fuente de agua.
oLos
hogares de menores recursos con una conexión fuera de la vivienda son los que menos
consumo de agua tienen, para ellos el gasto en agua representa una parte importante de sus
ingresos.
oLos
precios no son lineales, existen ciertos umbrales de consumo a partir de los cuales el costo
del agua se incrementa.
DISTRIBUCIÓN DE LOS SUBSIDIOS DEL GOBIERNO EN EL SECTOR
(%)
Tipo de Conexión
Red Pública dentro de la vivienda
Red Pública fuera de la vivienda
Total
Quintil de Gasto
1 (más bajo)
8
11
19
2
3
25
6
31
4
19
7
26
5 (más alto)
8
4
8
3
16
7
Total
65
35
100
Fuente: MEF-Transparencia Económica, INEI
oLos
subsidios del gobierno están mas o menos bien enfocados, los tres primeros
quintiles reciben más de las tres cuartas partes de los subsidios.
oLos
subsidios están principalmente enfocados en conexiones dentro de la
vivienda. Este tipo de conexión brinda mejores condiciones de vida. No obstante se
requiere efectuar un análisis costo beneficio para determinar si enfocarse en
conexiones dentro de la vivienda es lo más conveniente.
oEs
importante resaltar que el primer quintil (el más pobre) recibe en conexiones
dentro de la vivienda menos de la mitad de lo que recibe el segundo. Esto podría
significar que para los hogares más pobres por lo general situados en zonas
rurales y alejadas es más eficiente invertir en conexiones fuera de las viviendas.




No se ha considerado que el costo de instalación de una
conexión ya sea dentro o fuera de la vivienda tiene diferentes
costos según el departamento o provincia donde se realice.
No se ha considerado que los costos de conexión incluyen
además la rehabilitación de conexiones existentes y el
entrenamiento del personal de las EPS.
Para hallar el precio ponderado por el número de conexiones,
solo se ha considerado el número de conexiones no el número
de personas que pagan por esta conexión.
Al momento de formar los quintiles de gasto se ha asumido que
el PBI per cápita de cada departamento es un buen indicador del
gasto de cada individuo. Esto por lo general es cierto salvo el
caso de departamentos mineros como Moquegua por ejemplo.




En el sector agua y saneamiento, existen grandes diferencias entre las
áreas urbanas y rurales. Siendo la situación de estas últimas una muy
precaria.
En los últimos años el gobierno ha tratado de mejorar las condiciones de
agua y saneamiento. Para esto entre los años 2006-2009, los recursos
destinados al sector se han más que triplicado y programas como “Agua
para Todos” han sido fuertemente impulsados.
El PBA sirvió para determinar que el sector es intensivo en capital y que
en algunos casos se requiere del subsidio del gobierno para mejorar la
infraestructura y expandir el servicio. También se determino que existen
ciertas ineficiencias en la elaboración del presupuesto del sector.
El BIA fue útil para tener una idea de cómo se reparten los subsidios del
gobierno entre los diferentes quintiles de gasto, tener una idea de que
también enfocados están los mismos y tener una primera aproximación
de en que casos es más eficiente realizar conexiones dentro de la
vivienda y en que caso fuera de la vivienda.


Para el PBA la principal dificultad fue ordenar
todas las partidas del portal de Transparencia
Económica en las categorías utilizadas en
este documento. Sin embargo toda la
información se podía encontrar en un solo
sitio y actualizada.
Para el caso de BIA la principal dificultad
estuvo en como estimar y presentar las
variables necesarias para el análisis. Para esto
se debió recurrir a diferentes bases de datos.



Una posible extensión a este análisis sería
evaluar los subsidios en este sector desde el
punto de vista de los usuarios, compararlo con
sus necesidades.
Otra posible extensión sería analizar a detalle los
factores que determinan se opta por una
conexión dentro de la vivienda o por una fuera
de la vivienda.
Finalmente otra extensión posible al presente
análisis sería investigar cuan eficiente es el
programa en su etapa de implementación.



Bonifaz, José Luis (2009) “Plan Estratégico Sectorial de Agua Potable y Saneamiento en el Perú” Banco Interamericano de Desarrollo
(BID).
Instituto Nacional de Estadística e Informática (2009) “Informe Técnico: PBI Departamental 2008”.
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Informe Técnico del Ranking de las Empresas Prestadoras a nivel
nacional”.

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (2007) “Ranking de desempeño de las Empresas Prestadoras - EPS”.

Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)
www.inei.gob.pe/

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

www.mef.gob.pe/

Ministerio de Economía y Finanzas – Transparencia Económica
ofi.mef.gob.pe/transparencia/

Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS)
http://www.vivienda.gob.pe/

Programa Agua para Todos
http://www.paptonline.com/mapa/

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS)
http://www.sunass.gob.pe/
Descargar

Program Budgeting and Benefit Incidence Analysis: Agua y