Federalismo Fiscal en México
Septiembre 2010.
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INTRODUCCIÓN
México es una República Federal, integrada
por 31 Entidades Federativas, divididas a su
vez en 2,439 Municipios; y de un Distrito
Federal conformado por 16 Delegaciones
Políticas.
El arreglo fiscal entre la Federación, los
Estados y los Municipios tiene sustento en la
Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y en la Ley de Coordinación
Fiscal.
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LCF: C. ESTABLECER Y DISTRIBUIR LAS PARTICIPACIONES
PROVENIENTES DE INGRESOS FEDERALES
 El actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal llevó a las entidades a no gravar
las mismas fuentes que la Federación, a cambio de recibir parte de la recaudación
por impuestos federales y derechos petroleros y mineros.
 En conjunto con la introducción del IVA en 1980, este esquema armonizó la
imposición, eliminando las distorsiones a las actividades productivas por la
diferencia en la carga fiscal entre regiones y por los numerosos impuestos locales
sobre la producción y el consumo.
 A cambio el sistema de coordinación fiscal ha inhibido la eficiencia en el gasto
público y desincentivado a los estados y municipios para desarrollar fuentes
propias de ingreso y contribuir de este modo a la suficiencia en la provisión de
bienes y servicios públicos.
 El constante crecimiento de las transferencias federales ha provocado una
dependencia presupuestal de entidades y municipios cada vez mayor.
 Originalmente el esquema de participaciones tuvo como fin resarcir a los estados
por la renuncia a sus potestades tributarias. Sin embargo, los elementos
incorporados han contribuido a inhibir el esfuerzo recaudatorio y al descontento de
entidades con un potencial recaudatorio superior al que se reconoce en las
participaciones.
 Asimismo, las transferencias federales cada vez mayores han provocado una gran
dependencia financiera de los gobiernos locales hacia los recursos federales.
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LCF: C. ESTABLECER Y DISTRIBUIR LAS PARTICIPACIONES
PROVENIENTES DE INGRESOS FEDERALES
Los ingresos federales repartidos a los Estados, se
realizan a través del Fondo General de Participaciones,
el cual se realiza conforme a criterios de recaudación y
producción local, la población como un elemento
redistributivo, así como un componente que evita
fluctuaciones entre el ejercicio actual y el anterior.
Los Estados Adheridos al SNCF reciben también el
Fondo de Fiscalización, por un monto equivalente al
1.25% de la RFP.
Por su parte los Municipios reciben el 1% de la RFP,
además de compensaciones adicionales para los
municipios fronterizos como el 0.136% de la RFP en
los que se lleve a cabo la entrada y salida de bienes, o
la salida de hidrocarburos, los cuales reciben el 3.17%
de la RFP por derecho sobre extracción de petróleo.
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LCF: Aportaciones Federales
 Las Aportaciones Federales son recursos que la Federación transfiere a
los Estados y Municipios.
 Su gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de objetivos
federales, según el tipo de fondo:
I. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal;
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud;
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social;
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
Demarcaciones del D.F.
V. Fondo de Aportaciones Múltiples;
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos;
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del
D.F.;
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas.
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LEY DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
 Los Estados adheridos al SNCF para recibir las participaciones en
los términos de la LCF, no deben mantener impuestos locales o
municipales sobre:
I.
Los actos o actividades por los que deba pagarse el IVA, ni sobre la
producción de bienes cuando por su enajenación deba pagarse dicho
impuesto.
II.
La enajenación de bienes o prestación de servicios cuando se exporten.
III.
Los bienes que se integren al activo o sobre la utilidad o el capital de las
empresas, excepto por tenencia de vehículos.
IV. Intereses, títulos de crédito, operaciones financieras derivadas y los productos
o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación.
V.
El uso o goce temporal de casa habitación.
VI. Espectáculos públicos que en su conjunto superen un gravamen a nivel local
del 8% calculado sobre el ingreso total que derive de dichas actividades.
VII. Enajenación de billetes de loterías, rifas, sorteos o concursos organizados por
organismos públicos descentralizados de la Administración Pública Federal.
VIII. Tampoco mantendrán impuestos locales o municipales de carácter adicional
sobre las participaciones en gravámenes federales que les correspondan.
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LCF: Principales Reformas
 De 1980 a la fecha, la LCF ha diversas reformas, entre las que
destacan:
i.
Incremento del porcentaje del FGP para ubicarse en 20% de
la Recaudación Federal Participable.
ii. Permitir a las Entidades Federativas establecer gravámenes
sobre el hospedaje y sobre tenencia o uso de vehículos.
iii. Abrogación del impuesto federal sobre adquisición de
inmuebles para transferirlo a los Estados.
iv. El restablecimiento de la Ley del Impuesto sobre Automóviles
nuevos, otorgando la totalidad de los ingresos a los Estados.
v. Participación a los Municipios del 80% de la recaudación
obtenida de los pequeños contribuyentes que registren como
resultado de actos de verificación.
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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL
VENTAJAS
La estructura del sistema tributario es simple, en cuanto a
que se basa primordialmente en la aplicación de tres
impuestos federales (ISR, IETU, IVA e IEPS), y otros dos a
nivel estatal (nómina) y municipal (predial).
Los estados y municipios del país no aplican impuestos al
ingreso, ni a las ventas, salvo casos excepcionales (al
hospedaje, a los bienes muebles y a los servicios médicos y
honorarios).
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha permitido
contar con una estructura de impuestos uniforme y armónica.
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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL
VENTAJAS
 Generan amplias posibilidades de rentabilidad fiscal a nivel local
dado el potencial recaudatorio de las contribuciones que pueden
establecer.
 Al adherirse al SNCF, las entidades han incrementado sus
participaciones federales totales en términos reales desde el inicio
del sistema a la fecha.
 La Federación ha delegado diversas funciones a las entidades en
materia impositiva y de gasto.
 Las entidades federativas cuentan con recursos suficientes para
hacer frente a la demandas de sus ciudadanos y a las
responsabilidades de gasto.
 La suficiencia de recursos deriva de un mayor nivel de sus
participaciones como de las nuevas potestades que han ampliado
significativamente sus ingresos propios.
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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL
DESVENTAJAS
 Las Entidades Federativas demandan mayores ingresos vía
participaciones federales o bien de fuentes impositivas más
productivas (IVA, básicamente).
 Sin embargo, muchas entidades federativas muestran una
falta de infraestructura para las labores de fiscalización.
 En
el pasado los problemas de corrupción en las
devoluciones de IVA hicieron necesario que la administración
de la recaudación del IVA se regresara a la federación.
 Problemas de baja recaudación en los niveles de ingresos
bajos en la administración por convenio del ISR.
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VENTAJAS Y DESVENTAJAS DEL PACTO FISCAL
DESVENTAJAS
 Rendición de cuentas deficiente, ya que un nivel de
gobierno obtiene los ingresos y otro los ejerce, lo que
disminuye el incentivo a exigir el buen uso de los recursos.
 El fortalecimiento de las haciendas públicas locales a través
de transferencias federales llegó a su límite, por lo que se
debe buscar fortalecer su capacidad recaudatoria.
 Reduce
los incentivos a ser más eficiente
implantación y recaudación de ingresos locales.
en
la
 La dependencia a los ingresos federales hace vulnerables a
los gobiernos locales ante fluctuaciones negativas del ciclo
económico.
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RESULTADOS DEL PACTO FISCAL
IMPUESTOS RECAUDADOS POR NIVEL DE GOBIERNO,2008 (% DEL PIB)
El arreglo constitucional y de las leyes secundarias, aun cuando tienen un
espíritu descentralizador, no se han reflejado en un mayor dinamismo e
independencia de los gobiernos locales.
9.96%
10.0%
9.0%
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
0.24%
0.22%
1.0%
0.0%
Impuestos federales
Impuestos estatales
Fuente: El ingreso y el gasto público en México, 2009. INEGI
Impuestos
municipales
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RESULTADOS DEL PACTO FISCAL
INGRESOS BRUTOS DE LOS ESTADOS, 2008 (PARTICIPACIÓN %)
Los ingresos estatales se encuentran conformados por un 50.1% de
Aportaciones Federales y el 34.9% de Participaciones Federales. El
15% restante lo constituyen los ingresos por impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos, contribuciones de mejoras (7%); y por
financiamiento, por cuenta de terceros y disponibilidad inicial (8%).
7%
8%
85%
Participaciones y aportaciones federales
Impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras
Otros ingresos, financiamiento, por cuenta de terceros y disponibilidad inicial
Fuente: Finanzas públicas estatales y municipales de México, 2005-2008, INEGI, México.
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RESULTADOS DEL PACTO FISCAL
INGRESOS DE LOS IMPUESTOS DE LOS ESTADOS, 2008 (% DEL
PIB)
El 7% obtenido en materia de impuestos, y la diversidad de rubros en
los que se podría ejercer una potestad tributaria, sugieren la posibilidad
de fortalecer la recaudación y de diversificar el peso porcentual de cada
uno de ellos, para dar mayor autonomía a los ingresos propios.
0.0008
Otros
0.017
Educación e infraestructura urbana
0.012
Hospedaje, espectaculos, loterias y juegos
0.043
Venta final de gasolina y diesel
0.0004
Actividades industriales
0.0002
Actividades mercantiles
0.19
Nómina y remuneraciones
0.012
Enajenación y traslado de bienes muebles e inmuebles
0.17
Tenencia federal
Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI
0.200
0.180
0.160
0.140
0.120
0.100
0.080
0.060
0.040
0.000
0.020
0.008
Tenencia local
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RESULTADOS DEL PACTO FISCAL
INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS, 2008 (% DEL PIB)
Las aportaciones y participaciones Federales conforman el 68% de los ingresos de
los municipios, seguido por los ingresos propios, es decir los que obtienen por
impuestos, derechos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras, que
representan el 21%. El 11% restante proviene de otros ingresos distintos a las
contribuciones y por financiamiento.
0.24
Otros Ingresos
0.44
Impuestos, Derechos, Productos,
Aprovechamientos, y Cont. De Mej.
1.43
Participaciones y Aportaciones Federales
0.0
0.2
0.4
0.6
Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI
0.8
1.0
1.2
1.4
1.6
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RESULTADOS DEL PACTO FISCAL
INGRESOS POR IMPUESTOS DE LOS MUNICIPIOS, 2008 (% DEL PIB)
De los ingresos propios, el 54% corresponde al impuesto predial, el 34% a
impuestos por enajenación de bienes muebles e inmuebles. El resto es por
impuestos al comercio, al hospedaje, espectáculos públicos, loterías y juegos
de azar, turismo y otros.
0.02
Para la educación, infraestrutura urbana,
turismo y otros
Al comercio, hospedaje, espectáculos
púbicos, loterías y juegos
0.003
0.001
A las remuneraciones y otros
0.08
Enajenación y traslado de bienes muebles e
inmuebles
0.12
Predial
0.00
0.05
Fuente: Elaborado por la Unidad de Política de Ingresos, con datos de INEGI
0.10
0.15
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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL
A más de 20 años del SNCF, los avances han sido limitados
en materia de recaudación, administración y control de los
impuestos locales y los que los Estados y Municipios
administran para la Federación.
La baja recaudación fiscal de los gobiernos locales, así
como la dependencia de las transferencias federales, explican
la dificultad que tienen para resolver las demandas de
servicios y gasto social de la población.
La dependencia a los ingresos federales ha propiciado que
no se generen incentivos adecuados para la eficiencia del
gasto público y para que los gobiernos locales no realicen
esfuerzos por conseguir fuentes propias de ingresos.
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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL
• El reto para lograr una descentralización efectiva en cuanto a las
responsabilidades y facultades de los Estados y Municipios requiere:
a) Elevar el grado de responsabilidad de los gobiernos estatales y
municipales a través de la profundización de colaboración
administrativa, para aumentar la presencia fiscal de los gobiernos
locales.
b) Los esquemas de Colaboración Administrativa deben resolver
problemas operativos derivados de la fragmentación de las funciones
tributarias entre los órdenes de gobierno, e impulsar una mayor
profundización de la colaboración hacia otras áreas posibles.
c) Deben orientarse las acciones hacia una administración integral de los
ingresos federales, así como una participación activa de los órdenes de
gobierno en la definición del criterio de selección, formas de
colaboración y adecuación de los criterios y políticas normativas de
operación.
d) Se requiere de una colaboración administrativa corresponsable, dado
que los tres órdenes de gobierno son partícipes de los rendimientos
fiscales de los impuestos federales coordinados.
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CONCLUSIONES Y FUTURO DEL PACTO FISCAL
e)
El aumento de los ingresos propios de las entidades federativas no
debe ser en detrimento de la recaudación federal, a menos de que se
acompañe de una disminución de las participaciones de otra manera
no soluciona ningún problema.
f)
Existen dos áreas de oportunidad para aumentar la recaudación
propia de los estados: impuesto predial y la otra es la recaudación de
pequeños contribuyentes.
Al llevarse a cabo lo anterior se podrá:
i. Reconocer el potencial de los gobiernos locales para solucionar de
mejor manera las demandas de sus ciudadanos,
ii. Otorgar a los estados y municipios las herramientas necesarias para
contar con una verdadera autonomía política y financiera;
iii. Reducir los problemas de información que el sistema federal de
transferencias establece a los ciudadanos para evaluar el desempeño
de sus gobernantes, y
iv. Proveer a los ciudadanos de herramientas fiscales para decidir si llevar
a cabo o no nuevos proyectos de gasto (e impuestos).
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conclusiones y futuro del pacto fiscal