Programas de trasferencias
condicionadas:
Balance de la experiencia reciente en
América Latina y el Caribe
Simone Cecchini
División de Desarrollo Social
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
SEMINARIO DE CRECIMIENTO Y PRODUCTIVIDAD
Banco Central de Nicaragua, Managua, 5 de septiembre de 2013
Nuevas tendencias de las políticas sociales (1)
Políticas sociales en
los noventa
Nuevas tendencias
• Ajustes fiscales con
• Ampliación de la inversión
reducción de la inversión
social y criterios contrasocial
cíclicos
• Papel central del
mercado en la
asignación de bienes
y servicios
• Rol regulador del Estado con
el objeto de dirimir asimetrías
del mercado
• Transferencias sociales
basadas en criterios de
emergencia
• Políticas integrales para la
reducción de la pobreza:
expansión de los activos y las
capacidades
Nuevas tendencias de las políticas sociales (2)
Políticas sociales en
los noventa
Nuevas tendencias
• Enfoque exclusivo en los • Enfoque en actores
actores productivos
productivos, territoriales, de
género, de etnia
• Protección social
centrada en el trabajo
(hombre-jefe de hogar)
• Protección social en un
mundo laboral restringido: del
plano contributivo al solidario
• Mecanismos informales:
clientelismo y
prebendalismo
• Hacia un pacto social basado
en derechos sociales
El gasto público social en América Latina ha
aumentado su participación en el gasto público total
y en el PIB
AMÉRICA LATINA (21 PAÍSES): GASTO PÚBLICO TOTAL Y GASTO PÚBLICO SOCIAL COMO PORCENTAJE
DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO REGIONAL. PROMEDIO PONDERADO, 1991-1992 A 2009-2010
(En porcentajes)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), base de datos sobre gasto social.
Heterogeneidad en los niveles de inversión social
GASTO PÚBLICO SOCIAL Y PRODUCTO INTERNO BRUTO PER CÁPITA, 2009/10
(en dólares de 2005)
Fuente: CEPAL, base de datos sobre gasto social.
Los componentes de un sistema de protección social
PROTECCIÓN SOCIAL
NO CONTRIBUTIVA
(ASISTENCIA)
CONTRIBUTIVA
(SEGURIDAD)
• Transferencias en efectivo
o especie, sujetas o no a
corresponsabilidad (PTC,
pensiones sociales u otras)
• Subsidios al consumo
• Empleos de emergencia
• Promoción y acceso a
servicios sociales
existentes (educación,
salud, cuidado, vivienda)
• Regímenes de pensiones
contributivas (vejez,
discapacidad, invalidez)
• Seguros de salud
• Seguros de desempleo
• Licencias (maternidad/
paternidad, enfermedad)
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
REGULACIÓN DEL
MERCADO
LABORAL
Normativa y supervisión
de estándares laborales
orientados a fomentar y
proteger el trabajo
decente: formalización de
los contratos, negociación
colectiva, seguridad en el
trabajo, salarios mínimos,
eliminación del trabajo
infantil, políticas
antidiscriminación, etc.
Los programas de transferencias condicionadas
(PTC) en América Latina y el Caribe
• Objetivos de los PTC: reducir la pobreza y aumentar
el capital humano
• Nacen a mediados de los años noventa (Brasil,
México) y se difunden en la década sucesiva
• Diseño básico común
– Transferencia de ingreso a familias pobres con niños, a
cambio de compromisos en los ámbitos de educación,
salud y nutrición (ej. asistencia a la escuela y centros de
salud)
– Focalización geográfica y comprobación de medios
– Papel central de las mujeres
Los actuales programas de transferencias
condicionadas (PTC) en América Latina y el Caribe
País
Programa
Año inicio
Argentina
Asignación Universal por Hijo para Protección Social
2009-
Belice
Boost
2011-
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto / Bono Juana Azurduy de Padilla
Brasil
Bolsa Familia (incorpora Bolsa Escola, Bolsa Alimentação y otros)
Chile
Chile Solidario / Ingreso Ético Familiar
2002- / 2011-
Colombia
Familias en Acción / Red Unidos
2001- / 2007-
Costa Rica
Avancemos
2006-
Ecuador
Bono de Desarrollo Humano
1998-
El Salvador
Comunidades Solidarias (ex Red Solidaria)
2005-
Guatemala
Mi Familia Progresa
2008-
Haití
Ti Manman Cherie
2012-
Honduras
Bono 10.000
2010-
Jamaica
Programa de Avance mediante la Salud y la Educación (PATH)
2002-
México
Oportunidades (ex Progresa)
1997-
Panamá
Red de Oportunidades
2006-
Paraguay
Tekoporâ / Abrazo
2005-
Perú
Juntos
2005-
República Dominicana
Programa Solidaridad
2005-
Trinidad y Tobago
Conditional Cash Transfer Programme (CCTP)
2006-
Uruguay
Asignaciones familiares / Tarjeta alimentaria
2006- / 2009-
2001-
2008- / 2006-
El crecimiento de los PTC ha sido continuo
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES)
Cobertura de los PTC, 2000-2012
Inversión en los PTC, 2000-2011
(en porcentaje de la población total)
(en porcentaje del PIB)
25.0
19.0
20.0
21.1
20.2
19.5
16.5
0.38 0.36
0.4
0.3
0.26
13.5
15.0
0.29
0.21
0.2
10.0
5.7
5.0
0.1
0.06
0.0
0.0
2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012
2000 2005 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea]
http://dds.cepal.org/bdptc/
En 2012, los PTC cubrían 30 millones de familias
(cerca de 127 millones de personas) en América
Latina y el Caribe
50
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (20 PAÍSES):
BENEFICIARIOS EN PROGRAMAS DE
TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),
ALREDEDOR DE 2012
(En porcentaje de la población total)
45
43.1
40
35
30
28.5
25
27.7
27.2
Promedio América Latina y el
Caribe: 21,1
24.6
20
21.5
20.2
17.7
15
10
11.6
11.4
9.9
8.6
5
8.5
6.7
4.8
4.1
3.7
3.1
2.7
2.7
0
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
En varios países el número de beneficiarios de los PTC
supera al número de personas indigentes
AMÉRICA LATINA (17 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD
(PTC), 2006/2009
(En porcentaje de la población indigente y pobre) a
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
> 100
Porcentaje de la población indigente
Beneficiarios PTC / Población indigente y pobre
100.0
90.0
Porcentaje de la población pobre
89.0
84.6
84.6
81.0
80.0
70.5
70.0
62.8
60.0
60.6
56.5
52.2
51.7
50.0
46.4
39.5
40.0
50.7
46.3
39.7
38.7
32.4
30.0
25.2
21.2
17.4
20.0
17.1
13.9
...
10.0
0.0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Nota: a La cobertura de los PTC en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.
El gasto en PTC varía mucho entre países
1.40
1.20
1.17
1.00
0.29
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): GASTO EN
PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON
CORRESPONSABILIDAD (PTC), ALREDEDOR DE 2010
(En porcentaje del PIB)
0.88
0.80
0.60
0.52
0.51
0.47
0.45
0.40
0.40
0.39
0.39
Promedio
ponderado: 0,38
0.36
0.33
0.32
0.24
0.20
0.22
0.20
0.19
0.14
0.11
0.02
0.00
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/
Los PTC constituyen una de las inversiones
sociales con mayor efecto redistributivo
AMÉRICA LATINA: DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS
DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, SEGÚN QUINTILES DE INGRESO PRIMARIO,
1997-2008a
(En porcentajes)
100
100
90
90
Educación
70
80
Porcentaje acumulado de gasto
Porcentaje acumulado de gasto
80
Oportunidades
(México, 2008)
Salud
60
Gasto público social b/
50
40
Seguridad
social
30
20
Familias en
Acción
(Colombia, 2008)
Chile Solidario
(Chile, 2006)
70
60
Total asistencia
social
50
40
Bono de Desarrollo
Humano (Ecuador, 2008)
30
20
Ingreso
primario
Ingreso
primario
10
10
0
0
0
20
40
60
80
100
0
Porcentaje acumulado de población
20
40
60
80
100
Porcentaje acumulado de población
Fuente: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.
a
Promedio ponderado por la significación del gasto en el ingreso primario de cada país.
b
Incluye educación, salud, seguridad social, asistencia social, vivienda y saneamiento.
El impacto de los PTC (1)
Montos mínimos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares
6
% línea
indigencia
% línea
pobreza
% déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
11
12
5
7
28
31
14
17
Montos máximos mensuales per cápita de las transferencias (promedio simple)
Dólares
16
% línea
indigencia
% línea pobreza
% déficit mensual
indigentes
% déficit
mensual pobres
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
Urbano
Rural
29
35
15
20
81
98
40
53
• Alivio más que superación de la pobreza
– Impacto se concentra en medidas de brecha y severidad
(buena focalización)
– Impacto sobre incidencia de la pobreza depende de la
cobertura y el monto de la transferencia (ej. Argentina,
Brasil, Ecuador, México)
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Los PTC cubren en promedio el 30% del déficit
agregado anual de recursos de la población indigente
respecto a la línea de indigencia
1154.4
140
188.3
187.2
137.9
137.8 Promedio simple países
desarrollo humano alto:
120,7%
120
100
AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES):
GASTO EN PTC SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO
ANUAL DE RECURSOS
DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009
(En porcentaje)
92.5
80
59.8
60
44.2
46.1
40
Promedio simple países
desarrollo humano
medio: 12,9%
21.9
20
11.8
11.8
4.5
0
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011). Notas: a 2008; b 2007.
2.9
El impacto de los PTC (2)
• Reducción de la desigualdad
– Impacto se observa en Brasil y México; muy menor en Chile
• Aumento consumo alimentos y compra vestuario
• Literatura muestra impactos positivos de los PTC
sobre indicadores intermedios de capital
humano (matrícula y asistencia escolar, controles
médicos)
– Especialmente para las familias más pobres y en países donde
las barreras de acceso son más altas
– Dudas sobre la calidad de los servicios de educación y salud y
sobre impacto en indicadores “finales” de capital humano
– ¿Efecto ingreso ó efecto condicionalidades?
El impacto de los PTC (3)
• Generación de ingresos e inserción laboral
– No se aprecian impactos negativos sobre la oferta laboral
– Existen sinergias positivas entre transferencias y
empleabilidad familias que las reciben: aumentos
salariales y mayor proporción personas que buscan
empleo
– Pero empleos informales e inestables siguen siendo los
más comunes
• Trabajo infantil: tendencia a combinar trabajo y
asistencia escolar
• Empoderamiento de las mujeres: incremento
autoestima y posición mujeres en las comunidades,
pero escasa consideración estrategias conciliación
Los PTC comparten características
comunes, pero no se puede hablar de un
modelo único
• Existen diversos referentes de PTC (ej. Brasil, México
y Chile) y los programas han sido reapropiados por
cada país
– Actores políticos y entorno institucional local
• Surgimiento de diseños alternativos
– Condicionalidad fuerte o blanda, transferencias en
especie, apoyo psicosocial, capacitación, etc.
• Heterogeneidad de experiencias
– Diversos enfoques y aspectos operacionales
Las prestaciones de los PTC van más allá de
las transferencias en efectivo
Fuente: Cecchini y Madariaga (2011).
Talleres
educativos
Acompañam.
familiar
Inserción
laboral
Infraestructura
Diversidad de enfoques de los PTC:
tres tipos ideales
1.
Programas de transferencia de ingresos con condicionalidad
blanda
– Enfocados en el aumento del consumo de las familias, mediante la
transferencia de ingreso
– Sanciones blandas a los incumplimientos de las condicionalidades, sólo se
busca reforzar derechos a educación y salud
2.
Programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte
– Enfocados en el desarrollo humano, mediante las condicionalidades;
monitoreo y fuertes sanciones a incumplimientos
– Transferencia monetaria actúa como incentivo para obtener cambio de
comportamiento
3.
Sistemas o redes de coordinación programática con
condicionalidades
– Enfocados en la conexión al sistema de protección social
– Corresponsabilidades negociadas con apoyo psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
PTC tipo 1. Programas de transferencia
de ingresos con condicionalidad blanda
Transferencia
monetaria
Condiciones
Actúa como
suplemento
de un
ingreso
Refuerzan y
protegen el
capital
humano
Cálculo en base a
valor canasta de
alimentos
Monitoreo y
sanciones laxas
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Resultados
esperados
Disminución
pobreza y
desigualdad
Indicadores pobreza
y desigualdad
ingreso
PTC tipo 2. Programas de incentivo a la
demanda con condicionalidad fuerte
Transferencia
monetaria
Actúa como
incentivo
Cálculo costo
oportunidad
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Condiciones
Generan
cambio de
comportamiento
Monitoreo y
sanciones fuertes
Resultados
esperados
Desarrollo
humano
Indicadores
intermedios de
salud y educación
PTC tipo 3. Sistemas o redes de coordinación
programática con condicionalidades
Transferencia
monetaria
Condiciones
Actúa para
cubrir costos
de
vinculación
Corresponsabilidades
negociadas
(compromiso
familiar)
Residual
Acordadas con apoyo
psicosocial
Fuente: Cecchini y Martínez, 2011
Resultados
esperados
Mejoramiento
dimensiones
trabajadas
Índices
multidimensionales
de pobreza
El principal desafío es mantener objetivos claros
e integrar los PTC en los sistemas
de protección social
• Mantener objetivos y funciones precisas,
delimitando competencias y responsabilidades
• Evitar transformar los PTC en un “árbol de Navidad”
• PTC como puerta de entrada al sistema de
protección social
• Los PTC han llegado a poblaciones tradicionalmente
excluidas de la protección social
• Las personas pueden graduarse de determinados
programas pero no se desprenden de su derecho a la
protección social
Claves para que los PTC contribuyan a la
reducción de la pobreza
•
•
•
Institucionalidad: sólida estabilidad institucional y
acuerdos nacionales de largo plazo
Política social: visión integral, coordinación, gestión
basada en los resultados (enfoque en los impactos),
énfasis en la oferta de calidad
Gestión: Alinear el programa a los objetivos de política
social y condiciones del país
–
•
Considerar fortalezas y debilidades institucionales, así como nivel y
características de la pobreza
Economía: crecimiento y productividad, con generación de
empleo
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Balance de la experiencia reciente en América Latina y el Caribe