El acceso de los parlamentarios a la
información confidencial: necesidades y
responsabilidades
Sebastián Ovejero
Los Desafíos de la Seguridad y Defensa a Nivel Nacional y Regional en América Latina – El Rol de los
Parlamentos
Bogotá, 22 de Noviembre de 2011
Condicionantes: servicios secretos como
actividad gubernamental extraordinaria
Los servicios secretos poseen la cualidad de estar (intuitivamente, al
menos en una primera aproximación) en las antípodas de las
actividades gubernamentales ordinarias de una democracia liberalconstitucional:
1. el secreto es la condición básica de su existencia y actuación, por lo
que las nociones de “rendición de cuentas” y “transparencia” en los
servicios secretos no tienen las mismas implicancias que para el
resto de las actividades gubernamentales ordinarias; y
2. institucionalmente no están compelidos, por la índole de sus
misiones y funciones, a dar publicidad de sus actos: ni a otras áreas
del gobierno, ni a la sociedad civil.
Respuestas : mitigación por medidas de control
extraordinarias
• Los países desarrollados no por las peculiaridades
señaladas han renunciado a la caja de herramientas
secreta: por el contrario, el herramental es cada vez
más evolucionado y recibe crecientes partidas
presupuestarias (hay una clara revalorización de éste
tipo de actividades y organismos).
• Pero, al mismo tiempo, los países desarrollados
vienen desarrollando e implementando un paquete
cada vez más intrusivo de medidas de fiscalización y
control democrático que prevengan a los servicios
secretos de horadar el proceso democrático.
Principios generales de mitigación de los
riesgos políticos
•
desfaccionalización / despartidización e institucionalización de los
servicios secretos;
•
adoctrinamiento del funcionariado con contenidos constitucionalistas e
institucionalistas centrados en el interés nacional o general;
•
formación y capacitación del funcionariado en los principios de la eficacia
y eficiencia burocrática;
•
desconcentración institucional (no un único servicio secreto que “haga
todo”: inteligencia y contrainteligencia, actividades especiales, en el interior
y el exterior, etc.)
•
jerarquización y especialización funcional;
•
mando, control, coordinación y desconflictuamiento político
centralizado, y “con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (Art. 103,
CE de 1978).
Necesidades ex ante
Primera necesidad: sufrir crisis
Crisis y fracasos políticos suelen ser desconsiderados en los estudios
sobre la fiscalización y el control parlamentario de los servicios
secretos.
Buena noticia: los sistemas políticos latinoamericanos nos garantizan
un flujo casi continuo de ellos.
Mala noticia: los parlamentos latinoamericanos no tienen las
capacidades (en recursos humanos, en recursos técnicos y en
recursos financieros) para sacar provecho de las crisis y fracasos
recurrentes, y tampoco saben cómo aprender lecciones institucionales.
Necesidades ex ante
Segunda necesidad: tener al menos una “visión”
Debe emerger del sistema político (las autoridades ejecutivas, los
representantes electos por el voto popular, la judicatura, los partidos
políticos) un consenso o imagen común mínima sobre qué es
necesario fiscalizar y controlar, y cómo.
Esa “imagen común” suele tener algunas características:
• Es básicamente multipartidaria (i.e., incluye a las principales
mayorías representadas en los partidos políticos de mayor inserción
social); y
• Tiende a combinar elementos estrictamente políticos (de lucha y
administración del poder del Estado), con elementos técnicos (tanto
jurídicos como específicos a los servicios secretos) y morales
(conductas y valores)
Necesidades ex post
Primera necesidad: una normatividad instituyente
• Por la vía constitucional
• Por la vía legislativa
Segunda necesidad: una organización (por ej., una comisión
unicameral ad hoc, bicameral o mixta) con cualidades no
ordinarias en las comisiones parlamentarias:
• personal vetado y especializado, con preeminencia de
asesores/consultores técnicos por sobre personal político-partidario;
• infraestructura y logística consistente con el tipo de misiones y
funciones que debe llevar adelante (seguridad física, operacional,
de la información, de las comunicaciones); y
• liderazgo político con buen gerenciamiento administrativo.
Necesidades ex professo
Un Poder Legislativo ejerce su condición de tal básicamente de cuatro
maneras:
1. por la vía de la creación, modificación o anulación de leyes;
2. por la vía del ejercicio del debate y control presupuestario;
3. por la vía de la interpelación de funcionarios y toma de testimonios
a ciudadanos;
4. por la vía de la investigación ad hoc;
5. por la vía de la señalización social por medio de “declaraciones”
(opiniones institucionales sobre un tema de la agenda pública en
que se fija una posición política clara).
Necesidades emergentes del debate y control
presupuestario (I)
1. Darse una organización de presupuestación (“Dirección Revisora
de Cuentas”, “Auditoría General”, etc.) con ciertas peculiaridades:
• poseer capacidad humana, técnica y financiera para gestionar los
datos e información presupuestaria proveniente del Poder Ejecutivo;
• ser de carácter eminentemente técnica, no sujeta a los vaivenes
políticos y electorales del Poder Legislativo, y
• poseer legitimación procesal (i.e., tutela jurisdiccional efectiva de
intereses colectivos y/o intereses difusos).
2. Darse la capacidad de producir u obtener institucionalmente
proyecciones macro y microeconómicas del funcionamiento
gubernamental que sean independientes de las brindadas por el
Poder Ejecutivo (que tiene a utilizar la sobre/subestimación de
variables económicas como herramienta de orientación del proceso de
aprobación presupuestaria).
Necesidades emergentes del debate y control
presupuestario (II)
3. Darse la capacidad para desarrollar e implementar indicadores de
producción institucional que interpelen la dinámica legada basada
en las necesidades de financiamiento de gastos preexistentes (inercia
presupuestaria y su convalidación).
4. Aprobar legislación que establezca (si no lo hace ya en términos
generales para todos los organismos y órganos de la Administración
Pública) la verificación de ejecución presupuestaria –al menos
trimestral–, a cumplirse en un plazo máximo de 30 días posteriores al
vencimiento del período respectivo, con penalizaciones de
cumplimiento inmediato y efectivo de carácter administrativas y
financieras para los organismos y órganos que no presenten su
rendición de cuentas en tiempo y en forma.
Responsabilidades de los legisladores
Responsabilidades políticas, referidas a la actuación del legislador en
instancias de fiscalización de servicios secretos no ya como representante de
un partido sino como parte de un gobierno del Estado que no se agota en la
administración de turno.
Responsabilidades técnicas y jurídicas, relativas a la obligación de proveer
al mantenimiento eficaz y eficiente de la confidencialidad (i.e., la seguridad
de la comunicación entre las partes) y del secreto (mantener el sigilo u
ocultamiento de determinados datos, información y conocimientos) asociados
a éste tipo de actividades.
Responsabilidades de presupuestación, referidas a la aplicación como
principios de: (1) la verificación de ejecución presupuestaria periódica
subanual, y (2) la contemplación obligatoria de la respectiva fuente de
financiamiento factible por cada erogación nueva que el Poder Legislativo
apruebe más allá de lo requerido por el Poder Ejecutivo.
Conclusiones
La evolución hacia democracias más desarrolladas en América Latina
tiene mucho más que ver con
(1) el ejercicio concreto de las prerrogativas de cada poder
(ejecutivo, legislativo, judicial), y
(2) el paulatino y necesario abandono de tradiciones elusivas o
delegativas de esas prerrogativas,
que con supuestas imposibilidades inherentes e inmutables de los
sistemas políticos.
Los servicios secretos presentan una oportunidad extraordinaria para
ejercer el poder legislativo a cabalidad. No hay nada en las “reglas del
juego” de nuestras constituciones que impida el desenvolvimiento de la
fiscalización y el control legislativo de los servicios secretos.
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